社保基金監(jiān)管的法律思考

　　我國(guó)社保基金監(jiān)管體系是以人力資源和社會(huì)保障部門行政監(jiān)管為主,加以財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、銀行監(jiān)督、內(nèi)部控制和社會(huì)監(jiān)督的有機(jī)配合而建立起來(lái)的。表面上,社保基金監(jiān)管體系看似完備,但是由于政出多門(強(qiáng)調(diào)部門利益)、彼此權(quán)限或存在真空或存在交集(可能導(dǎo)致消極監(jiān)管)等方面的原因,所以只要熟悉并掌握這一體系的“薄弱環(huán)節(jié)”,就完全有可能加以利用、謀取私利,這也是為什么社保大案頻發(fā)的原因所在。當(dāng)然,盡管存在這樣或那樣的問(wèn)題,也應(yīng)當(dāng)看到并承認(rèn),這一監(jiān)管體系是我國(guó)國(guó)情的客觀體現(xiàn),是目前“不最壞”的選擇。在既有的客觀情況下,如何完善社保基金監(jiān)管,真正保障人權(quán),值得深思。

　　一、樹(shù)立社保基金監(jiān)管相關(guān)原則

　　社保基金監(jiān)管原則既是對(duì)以往基金監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),又是建立和完善社保基金監(jiān)管制度的基礎(chǔ)。依筆者看來(lái),下面三大原則尤其重要:

　　1.依法監(jiān)管原則

　　我國(guó)憲法第五條明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”在以行政監(jiān)管為主的社保基金監(jiān)管活動(dòng)當(dāng)中,秉持依法監(jiān)管的原則是行政機(jī)關(guān)遵循憲法、依法行政的應(yīng)有之義。

　　依法監(jiān)管原則首先是指社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其職責(zé)都必須是由法律明確規(guī)定;其次,社保基金監(jiān)管的對(duì)象及其范圍必須由法律明確規(guī)定;再次,監(jiān)管的內(nèi)容、監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管的方式和監(jiān)管的手段,必須由法律明確規(guī)定;最后,因社保基金監(jiān)管而引發(fā)的法律救濟(jì)和法律問(wèn)責(zé)機(jī)制,也必須由法律明確規(guī)定。而實(shí)際上,《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》(原勞動(dòng)和社會(huì)保障部,2001年5月18日,以下簡(jiǎn)稱《辦法》)第四條也規(guī)定:“社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督應(yīng)遵循客觀、公正、合法、效率的原則。”《辦法》中提及的“合法”,理應(yīng)作此理解。

　　2.獨(dú)立監(jiān)管原則

　　社保基金直接關(guān)乎人民群眾切身利益,能否從形式上到實(shí)質(zhì)上對(duì)其實(shí)行的公正監(jiān)管,保護(hù)好這份老百姓的“保命錢”,是檢驗(yàn)政府依法行政能力和行政效能高低的重要標(biāo)桿,也是關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的重要事項(xiàng)。而獨(dú)立監(jiān)管正是尋求公正監(jiān)管的必經(jīng)之路。

　　獨(dú)立監(jiān)管原則是指社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)在法律、法規(guī)賦予的監(jiān)管權(quán)限范圍內(nèi),依照法律、法規(guī)獨(dú)立地行使行政監(jiān)督權(quán)力,而不受其他任何部門、個(gè)人和組織的干預(yù),以確保監(jiān)督的公正性、權(quán)威性和有效性。《辦法》中所稱的“客觀、公正”,除了強(qiáng)調(diào)依法監(jiān)管之外,另一個(gè)體現(xiàn)就應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立監(jiān)管了。

　　3.審慎監(jiān)管原則

　　社保基金運(yùn)營(yíng)的一大困境就是如何在現(xiàn)有法律和政策允許的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)保值增值,這也正是有些地方政府官員為追求個(gè)人政績(jī)、利用監(jiān)管漏洞違規(guī)使用社保基金結(jié)果導(dǎo)致事態(tài)惡化的癥結(jié)之所在。對(duì)于社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言,如何在日常監(jiān)管活動(dòng)中很好地貫徹審慎監(jiān)管的原則,就顯得尤為重要。

　　審慎監(jiān)管原則是指監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)按照基金的流動(dòng)性、安全性、效益性三大原則,合理設(shè)置有關(guān)監(jiān)督指標(biāo),進(jìn)行評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè),最大限度地控制風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)自我約束基金運(yùn)作行為,但同時(shí),又要在法律和政策允許的范圍內(nèi)鼓勵(lì)和支持運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)積極地探索社保基金的保值增值新領(lǐng)域。簡(jiǎn)單地說(shuō),就是既要“抓”,又要“放”。當(dāng)然,隨之而來(lái)的問(wèn)題便是,如何實(shí)現(xiàn)“抓”與“放”的統(tǒng)一呢?

　　監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行謹(jǐn)慎監(jiān)管,謹(jǐn)慎的定論與處理,做到寬嚴(yán)適度,創(chuàng)造一個(gè)良好的監(jiān)督管理環(huán)境,才能確保社保基金的保值增值。而社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理重心,應(yīng)該放在為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和基金管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理和運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造適度的、市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

　　二、社保基金監(jiān)管的完善思考

　　1.加大社保基金監(jiān)管的投入

　　(1)如前文所述,我國(guó)社保基金監(jiān)管賴以建立的法律基礎(chǔ)層次過(guò)低,直接導(dǎo)致因違法成本低下而出現(xiàn)大量的擠占、挪用甚至是貪污社保基金的行為,監(jiān)管力度已不能適應(yīng)實(shí)際需要。國(guó)家應(yīng)加大立法投入,盡快依照憲法制定社保基金監(jiān)管的基本法律和配套法規(guī),在關(guān)系人民群眾切身利益的實(shí)質(zhì)問(wèn)題上,最大程度地整合現(xiàn)有的法律資源并加以合理利用,必定都是能夠得到人民群眾支持和擁護(hù)的。

　　(2)各級(jí)行政機(jī)關(guān)在追求GDP增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí),也應(yīng)當(dāng)加大對(duì)于社保基金監(jiān)管的行政投入。應(yīng)當(dāng)看到促經(jīng)濟(jì)和保民生是有機(jī)聯(lián)系的整體,促經(jīng)濟(jì)不能以犧牲民生作為代價(jià);而保民生,是為促經(jīng)濟(jì)作必要的準(zhǔn)備和重要基礎(chǔ)。人民群眾的切身利益理應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中被尊重和被重視的因素,社保基金作為關(guān)系民生的重要一環(huán),絕對(duì)應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸闹匾暫透嗟耐度搿?/p>

　　2.創(chuàng)新社保基金監(jiān)管的制度

　　(1)完善現(xiàn)有的社保基金監(jiān)管制度

　　在現(xiàn)有的社保基金監(jiān)管制度當(dāng)中,預(yù)決算制度和審計(jì)制度應(yīng)當(dāng)是兩項(xiàng)被期待能夠發(fā)揮重要作用的監(jiān)管措施。通過(guò)合理而科學(xué)的預(yù)決算,可以最大程度的控制社保基金運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn);而獨(dú)立的審計(jì)又可以保證和促進(jìn)社保基金運(yùn)營(yíng)的安全。但是如同“上海社保案”一案,各地的社保案件通常都是能夠事前通過(guò)當(dāng)?shù)厝舜蟮念A(yù)決算和事后通過(guò)審計(jì)部門的審計(jì),這就很是說(shuō)明問(wèn)題。因此,各級(jí)人大應(yīng)切實(shí)加大監(jiān)管力度,完全可以考慮有針對(duì)性的設(shè)立專門的、常設(shè)的社保基金監(jiān)管委員會(huì);至于審計(jì)部門,雖然是直屬機(jī)構(gòu),但是鑒于其與地方政府的地緣關(guān)系,可以在條件成熟的情況下實(shí)行異地審計(jì)。

　　(2)淡化政府監(jiān)管,引入專門監(jiān)管

　　在目前的社保基金監(jiān)管體系當(dāng)中,政府監(jiān)管是居于主要或者說(shuō)核心地位的。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),政府所掌握的行政資源對(duì)于社保基金監(jiān)管是非常有幫助的,而且事實(shí)上我國(guó)大部門地方政府的監(jiān)管還是得力的。但是,也應(yīng)當(dāng)看到,政府(社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)際上是政府的一個(gè)機(jī)構(gòu))在整個(gè)社保基金的運(yùn)行關(guān)系中,地位非常奇特。它既負(fù)責(zé)社保基金征收,又負(fù)責(zé)社保基金運(yùn)營(yíng),還負(fù)責(zé)社保基金監(jiān)管。可以很明顯地發(fā)現(xiàn),在這樣的情形下,雖然行政效能和監(jiān)管效能得到了最大程度地發(fā)揮,但是權(quán)力的過(guò)度集中以及自我監(jiān)管的存在使得社保基金運(yùn)營(yíng)活動(dòng)和監(jiān)管活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)非常大。因此,在條件成熟的情況下,完全可以考慮讓政府更多地從宏觀上對(duì)社保基金監(jiān)管進(jìn)行控制和引導(dǎo),從而逐步退出微觀的監(jiān)管環(huán)節(jié);同時(shí)通過(guò)設(shè)立專門的、專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)具體的監(jiān)管活動(dòng)。這樣的專門監(jiān)管既不會(huì)因?yàn)楸O(jiān)管者與被監(jiān)管者之間某些天然的聯(lián)系而讓人對(duì)其公正性產(chǎn)生懷疑,又能夠通過(guò)充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)來(lái)推動(dòng)社保基金監(jiān)管的良性發(fā)展。當(dāng)然,專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位、組成、職責(zé)等諸多方面的問(wèn)題,仍是有待于相關(guān)法律的出臺(tái)和明確規(guī)定。

　　3.拓寬社保基金監(jiān)管的渠道

　　(1)建立群眾性監(jiān)督組織

　　社保基金事關(guān)人民群眾的切身利益,其征收、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管活動(dòng)沒(méi)有理由讓當(dāng)事群體置身事外,況且隨著社會(huì)主義法治社會(huì)進(jìn)程的深入,公民意識(shí)和權(quán)利意識(shí)也越來(lái)越深入人心。政府關(guān)起門來(lái)監(jiān)管的做法只能讓群眾無(wú)端猜測(cè),這對(duì)于樹(shù)立法治型政府和服務(wù)型政府的良好形象是沒(méi)有幫助的。同時(shí),近年來(lái),人民群眾圍繞自身利益問(wèn)題參與配合政府行政管理活動(dòng)的能力已經(jīng)得到了很大程度地加強(qiáng)。因此,可以考慮設(shè)立諸如社保基金監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制之類的有群眾參與的組織,針對(duì)社保基金的相關(guān)問(wèn)題讓人民群眾充分發(fā)表意見(jiàn)、參與配合,讓人民群眾有更多的參與感和責(zé)任感,這樣一來(lái),社保基金的相關(guān)工作必定會(huì)進(jìn)行得更為順利。

　　(2)建立專家顧問(wèn)委員會(huì)

　　社保基金的征收、運(yùn)營(yíng)及監(jiān)管活動(dòng),事務(wù)紛繁復(fù)雜,專業(yè)性要求極高,在既有的社保基金監(jiān)管體制之下,政府相關(guān)部門的管理水平和專業(yè)能力未必與實(shí)際要求吻合。這就有必要考慮成立以法律、經(jīng)濟(jì)、社保相關(guān)專家學(xué)者和國(guó)內(nèi)外有一定影響的專業(yè)人士為來(lái)源的專家顧問(wèn)委員會(huì)。這樣的組織,一方面可以作為咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)政府在社保基金管理活動(dòng)中遇到的專業(yè)性問(wèn)題,以避免事前決策的盲目性和增強(qiáng)處理突發(fā)問(wèn)題時(shí)措施的得力性;另一方面其還可以作為政府?dāng)U大與社會(huì)就社保基金相關(guān)問(wèn)題的交流的平臺(tái),從而提升行政透明度和樹(shù)立智力型政府形象。

　　(3)地方政府需要發(fā)揮更多的地方智慧

　　前文已述,我國(guó)社保基金監(jiān)管體系的法律基礎(chǔ)并不堅(jiān)實(shí),中央給予的政策空間不算寬裕,社保基金各項(xiàng)具體工作任務(wù)繁重,各地方政府不得不面對(duì)的問(wèn)題是,如何在這些現(xiàn)實(shí)還將持續(xù)存在一段時(shí)間的情況下更好地實(shí)現(xiàn)社保基金征收、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管三者之間的良性互動(dòng)。毫無(wú)疑問(wèn),地方政府需要發(fā)揮更多的地方智慧,即以本地實(shí)際情況作為考量的基礎(chǔ),圍繞社保基金的核心問(wèn)題(如保值增值等),尋求更多的、來(lái)自社會(huì)生活各個(gè)方面的支持(尤其是本地人民群眾的支持),發(fā)揮更大的主觀能動(dòng)性,營(yíng)造富有特色的地方社保基金監(jiān)管模式,而中央政府也應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)、鼓勵(lì)并支持地方政府的這種積極的探索。