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四川省“三小”食品安全監(jiān)管體制研究

來源: 樹人論文網(wǎng)發(fā)表時間:2019-01-25
簡要:隨著社會的進(jìn)步與發(fā)展,食品安全問題日漸凸顯,與我們密切相關(guān)的三小食品經(jīng)營存在大量的漏洞。本文從三小食品的社會現(xiàn)狀和法律現(xiàn)狀兩個視角,分析了四川省三小食品安全問題出

  隨著社會的進(jìn)步與發(fā)展,食品安全問題日漸凸顯,與我們密切相關(guān)的“三小”食品經(jīng)營存在大量的漏洞。本文從“三小”食品的社會現(xiàn)狀和法律現(xiàn)狀兩個視角,分析了四川省“三小”食品安全問題出現(xiàn)的原因和潛在問題,探究了《四川省食品小作坊、小經(jīng)營店及攤販管理?xiàng)l例》和《四川省食品小作坊、小經(jīng)營店及攤販管理辦法》在對監(jiān)管主體、監(jiān)管客體、監(jiān)管手段等方面的不完善性。建議加強(qiáng)專業(yè)化的食品安全監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè);在立法上采用事前預(yù)防,事中監(jiān)管,事后追責(zé)三維協(xié)調(diào)模式統(tǒng)一跟進(jìn);同時可借鑒國外經(jīng)驗(yàn),建立食品產(chǎn)業(yè)集群;充分利用高校人才優(yōu)勢和大型企業(yè)的食品檢驗(yàn)資源,加強(qiáng)與食品檢測機(jī)構(gòu)、科研院所合作,走向科學(xué)化、專業(yè)化、精細(xì)化、現(xiàn)代化的社會共治監(jiān)管之路,努力嘗試探索出一條適合四川省發(fā)展的“三小”食品安全監(jiān)管體制。

中外食品

  《中外食品》雜志是經(jīng)國家新聞出版總署批準(zhǔn)、國內(nèi)外公開出版發(fā)行的食品行業(yè)綜合類期刊,國內(nèi)統(tǒng)一連續(xù)出版物號:CN11-4823/TS,國際標(biāo)準(zhǔn)刊號:ISSN1671-8895。由中國輕工業(yè)聯(lián)合會、中國食品工業(yè)(集團(tuán))公司、中國食品科學(xué)技術(shù)學(xué)會主管主辦。

  2016年10月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》,建立和完善權(quán)威統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體制被寫入中央文件。該綱要要求完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系和完善統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管體制,建立專業(yè)化的檢查員隊(duì)伍,結(jié)合科學(xué)技術(shù)提高食品檢測能力,擴(kuò)大產(chǎn)品抽檢覆蓋面。加快推進(jìn)食品安全信用體系建設(shè),完善食品安全信息公開制度,這就對我國食品安全體制的建設(shè)做了一個總體要求。2017年政府工作報告指出,食品安全事關(guān)人民健康,必須嚴(yán)加管理。要完善監(jiān)管體制機(jī)制,充實(shí)基層監(jiān)管力量,明確各方責(zé)任,從源頭控制、重典治亂,堅(jiān)決把好人民群眾飲食健康安全的每一道關(guān)口,讓人民群眾吃得安全、吃得放心。

  由此體現(xiàn)了我國對于食品安全的高度重視。 在我國,食品主要由大型企業(yè)、中小企業(yè)和攤販作坊提供,其中“三小”在我國食品行業(yè)中扮演著重要的角色,而我國目前對“三小”的食品監(jiān)管力度不夠,且“三小”由于其本身性質(zhì)難以監(jiān)管,故對“三小”食品的監(jiān)管顯得尤為重要。

  一、“三小”食品安全的社會現(xiàn)狀

  (一)“三小”無處不在,與大眾生活緊密相關(guān),是人民大眾食用頻率最高的食品形態(tài)

  “三小”服務(wù)的消費(fèi)群體廣泛,就業(yè)人群眾多,是食品行業(yè)的重要組成部分。食品小作坊和小攤販在全國范圍內(nèi)普遍存在,遍及城鄉(xiāng)。

  2016年,國家質(zhì)檢總局曾經(jīng)對“三小”做過一個初步統(tǒng)計(jì),全國大約有40余萬戶“三小”,約占食品生產(chǎn)企業(yè)總數(shù)的70%-80%,其中除去已經(jīng)注冊登記的大數(shù)量“三小”外,無證照的小攤販和小餐飲難以計(jì)數(shù)。這些數(shù)量眾多、流動性大、覆蓋面廣、小規(guī)模、監(jiān)管難度大的從業(yè)主體,每天生產(chǎn)經(jīng)營著10億公斤的食品賣向消費(fèi)者,導(dǎo)致了食品安全事故發(fā)生頻率居高不下。

  (二)“三小”食品安全事件層出不窮

  自2005年蘇丹紅工業(yè)添加劑用于食品的安全事故發(fā)生至今,有關(guān)食品安全的事件便常常傳于百姓耳中,中國輕工業(yè)聯(lián)合會透露,我國每年大大小小的食物中毒案例高達(dá)35萬至45萬。目前“三小”已經(jīng)成為食品安全事故的“高發(fā)區(qū)”:蚊蠅聚集的黑作坊生產(chǎn)的小面包、為使油條更脆口而添加洗衣粉的油條、用大便做的臭豆腐、用劣質(zhì)陳化米做的米粉……黑作坊食品換上新包裝堂而皇之地走入公眾視野,擺上貨架公開售賣,連生產(chǎn)極為簡單的豆芽,都花樣百出,使用了無根素、漂白粉、速長劑等非食品添加劑。再加之,商販片面追求利益,弄虛作假,選擇低廉劣質(zhì)食品原料,給食品安全造成重大影響。此類大大小小的食品安全事件舉不勝舉,令人擔(dān)憂。

  (三)“三小”存在極大的安全隱患

  “三小”從業(yè)者素質(zhì)不高,一般都沒有接受過正規(guī)的培訓(xùn),平時也未進(jìn)行傳染病健康檢查。他們?nèi)狈κ称钒踩R和法律意識,知法程度低,守法意識淡;生產(chǎn)經(jīng)營條件簡陋落后,衛(wèi)生環(huán)境臟亂差,普遍沒有降溫、通風(fēng)、除濕以及檢驗(yàn)檢測設(shè)備,以致食品質(zhì)量難以保障。同時他們隨意超標(biāo)添加食品添加劑,摻雜摻假情況時有發(fā)生。食品小作坊生產(chǎn)加工過程大都是隱蔽的,自身也沒有嚴(yán)格的生產(chǎn)管理規(guī)程,生產(chǎn)者在利益的驅(qū)動下,為節(jié)約生產(chǎn)成本,摻雜造假,如:地溝油參雜在菜籽油中、病死豬肉加工臘腸、羊肉中摻入豬肉、豆類加工成肉類等,這些問題對人們的飲食安全造成了不可預(yù)料的風(fēng)險和威脅。

  二、 三小食品安全的法律現(xiàn)狀

  “三小”的食品安全形勢十分嚴(yán)峻。2017年以前,我國“三小”的管理幾乎呈現(xiàn)空白狀態(tài)。2015年出臺的《食品安全法》中僅僅只有第36條和第127條對小作坊和小攤販做了原則性規(guī)定,并無具體的監(jiān)督管理規(guī)定。目前,《四川省食品小作坊、小經(jīng)營店、及攤販管理?xiàng)l例》(下文簡稱《管理?xiàng)l例》)和《四川省食品小作坊、小經(jīng)營店及攤販管理辦法》(下文簡稱《管理辦法》)有針對“三小”的具體制度,但是其發(fā)展正處于起步階段,有很多不完善的地方,具體表現(xiàn)為下:

  (一)預(yù)防機(jī)制不完善

  目前我國鼓勵自主創(chuàng)業(yè)和就業(yè),對“三小”進(jìn)入市場采用自愿原則和“寬進(jìn)”制度,但是各地方對其標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不一。《管理?xiàng)l例》中沒有規(guī)定登記時對從業(yè)人員經(jīng)營環(huán)境和食品安全知識等方面的考核,那么就難以避免因從業(yè)人員素養(yǎng)原因而產(chǎn)生的食品安全隱患。

  現(xiàn)在,因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)+與“三小”之間的連結(jié),網(wǎng)絡(luò)外賣亂像十分嚴(yán)重。各大網(wǎng)絡(luò)平臺通過推出各種優(yōu)惠政策,給消費(fèi)者和商家發(fā)放補(bǔ)貼,以吸引人氣和流量。在白熱化競爭格局下,部分網(wǎng)絡(luò)平臺為了擴(kuò)張市場,拼搶資源,對商家疏于資格審核,部分資質(zhì)不全的餐飲店,也能夠順利簽約,由此造成市場混亂,埋下食品安全隱患。現(xiàn)行《管理?xiàng)l例》中僅僅規(guī)定了 “三小”的實(shí)體銷售中的預(yù)防性監(jiān)督,忽視了現(xiàn)代銷售模式的多樣化,對網(wǎng)絡(luò)平臺銷售過程中的監(jiān)管并未涉及。

  (二)監(jiān)管部門分工不明,管理職權(quán)上存在重合點(diǎn)和空白點(diǎn)

  在我國的食品監(jiān)管體制中,擁有食品監(jiān)管職權(quán)的行政機(jī)關(guān)太多,衛(wèi)生局、工商局和質(zhì)監(jiān)局都擁有食品監(jiān)管的職能,產(chǎn)生監(jiān)管上的職權(quán)重合。監(jiān)督管理權(quán)力的重合可能導(dǎo)致執(zhí)法資源的浪費(fèi)和監(jiān)管漏洞。并且,地方性法規(guī)還沒有完善,食品小作坊、小攤販流動性大、分布廣泛且數(shù)量眾多,再加上監(jiān)管人員等資源的匱乏,這種現(xiàn)象在基層更為明顯,這也造成了監(jiān)管空白。

  (三)懲罰、追責(zé)機(jī)制不完善

  《管理?xiàng)l例》和《管理辦法》中有對負(fù)責(zé)人和執(zhí)法人員的事后追責(zé),也規(guī)定了對“三小”違法行為的懲罰制度。就執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法且“三小”經(jīng)營者遵守相關(guān)法律法規(guī)卻依舊出現(xiàn)了食品安全事故(無論其大小),沒有明確追責(zé)對象,也沒有具體的懲罰辦法。對造成的損害,賠償責(zé)任的承擔(dān)方式單一,即按照一般侵權(quán)提起訴訟,以侵權(quán)人的所有財產(chǎn)為限作為賠償。沒有涉及在侵權(quán)人無力賠償時的補(bǔ)救辦法。懲罰機(jī)制的不健全造成執(zhí)法的松懈,使執(zhí)法流于形式,甚者則利用執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行腐敗活動,從而使食品安全得不到真正的保障。

  (四)食品安全全程追溯制度及相關(guān)制度對“三小”的不可適用性

  根據(jù)《食品安全法》第四十二條的規(guī)定,食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定,建立食品安全追溯體系,保證食品可追溯。目前我國“三小”都處于分散管理階段,沒有建立生產(chǎn)管理制度,缺少工藝規(guī)程(包括工藝處方)、崗位操作規(guī)程、物料管理規(guī)程、清潔規(guī)程、衛(wèi)生管理制度和管理表格等等,所以就很難實(shí)現(xiàn)整個生產(chǎn)過程的質(zhì)量和安全的有效控制。而且“三小”的流通方式還比較落后,一般是傳統(tǒng)的流通渠道,如批發(fā)市場、集貿(mào)市場,使得“三小”對食品的召回難以實(shí)現(xiàn),因此現(xiàn)有法律法規(guī)不能減小食品安全事件的影響力,難以維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

  三、對“三小”食品安全問題的監(jiān)管體制建議

  一是加強(qiáng)專業(yè)化的食品安全監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)。 所謂專業(yè)的人做專業(yè)的事,監(jiān)管隊(duì)伍的建設(shè)直接關(guān)系到食品安全監(jiān)管的質(zhì)量和效果,加強(qiáng)對“三小”食品安全監(jiān)管主體對食品安全法律以及食品相關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)化建設(shè)和考核,必將成為推動食品安全監(jiān)管體系建設(shè)工程的重要一環(huán)。

  二是在立法上引入事前預(yù)防,事中監(jiān)管,事后追責(zé)三維模式協(xié)調(diào)統(tǒng)一跟進(jìn)。加大對《食品安全法》的宣講力度,讓小商小販建立更深刻的法律確信,明確自己的任務(wù)和義務(wù);政府可以組織相關(guān)的正確使用食品安全添加劑的知識培訓(xùn),使商家在食品生產(chǎn)的過程中減少犯錯;由于三小食品生產(chǎn)經(jīng)營流動性強(qiáng),大都沒有固定的門面,而且規(guī)模較小,監(jiān)管人員也不能對其一一進(jìn)行登記和檢查,因此需要特別的建立一種良性、動態(tài)的食品安全監(jiān)管職責(zé)的分配機(jī)制。

  三是可借鑒國外經(jīng)驗(yàn),建立食品產(chǎn)業(yè)集群。將分散的“三小”企業(yè)集中到食品加工園區(qū),實(shí)現(xiàn)集中交易、集中監(jiān)管和集中檢測,在園區(qū)內(nèi)發(fā)展第三方研發(fā)、檢測中心,提高監(jiān)管實(shí)效。

  四是現(xiàn)在僅靠“徒步執(zhí)法、肩挑人扛、望聞問切”難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管,必須走科學(xué)化、專業(yè)化、精細(xì)化、現(xiàn)代化的監(jiān)管之路。充分利用當(dāng)?shù)馗咝!⒖蒲性核⑿l(wèi)生機(jī)構(gòu)以及大型企業(yè)的食品檢驗(yàn)資源,發(fā)展和利用可靠、快速、便捷、精準(zhǔn)的食品安全檢測技術(shù),切實(shí)提高技術(shù)支撐能力,保障“三小”食品安全。

  五是“社會共治”要具體在法律法規(guī)明確落實(shí)為各級食品安全委員會的職責(zé),落實(shí)牽頭和責(zé)任部門。

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