四川省“三小”食品安全監管體制研究

　　隨著社會的進步與發展，食品安全問題日漸凸顯，與我們密切相關的“三小”食品經營存在大量的漏洞。本文從“三小”食品的社會現狀和法律現狀兩個視角，分析了四川省“三小”食品安全問題出現的原因和潛在問題，探究了《四川省食品小作坊、小經營店及攤販管理條例》和《四川省食品小作坊、小經營店及攤販管理辦法》在對監管主體、監管客體、監管手段等方面的不完善性。建議加強專業化的食品安全監管隊伍建設;在立法上采用事前預防，事中監管，事后追責三維協調模式統一跟進;同時可借鑒國外經驗，建立食品產業集群;充分利用高校人才優勢和大型企業的食品檢驗資源，加強與食品檢測機構、科研院所合作，走向科學化、專業化、精細化、現代化的社會共治監管之路，努力嘗試探索出一條適合四川省發展的“三小”食品安全監管體制。

　　《中外食品》雜志是經國家新聞出版總署批準、國內外公開出版發行的食品行業綜合類期刊，國內統一連續出版物號：CN11-4823/TS，國際標準刊號：ISSN1671-8895。由中國輕工業聯合會、中國食品工業(集團)公司、中國食品科學技術學會主管主辦。

　　2016年10月，中共中央、國務院印發了《“健康中國2030”規劃綱要》，建立和完善權威統一的食品安全監管體制被寫入中央文件。該綱要要求完善食品安全標準體系和完善統一權威的食品安全監管體制，建立專業化的檢查員隊伍，結合科學技術提高食品檢測能力，擴大產品抽檢覆蓋面。加快推進食品安全信用體系建設，完善食品安全信息公開制度，這就對我國食品安全體制的建設做了一個總體要求。2017年政府工作報告指出，食品安全事關人民健康，必須嚴加管理。要完善監管體制機制，充實基層監管力量，明確各方責任，從源頭控制、重典治亂，堅決把好人民群眾飲食健康安全的每一道關口，讓人民群眾吃得安全、吃得放心。

　　由此體現了我國對于食品安全的高度重視。 在我國，食品主要由大型企業、中小企業和攤販作坊提供，其中“三小”在我國食品行業中扮演著重要的角色，而我國目前對“三小”的食品監管力度不夠，且“三小”由于其本身性質難以監管，故對“三小”食品的監管顯得尤為重要。

　　一、“三小”食品安全的社會現狀

　　(一)“三小”無處不在，與大眾生活緊密相關，是人民大眾食用頻率最高的食品形態

　　“三小”服務的消費群體廣泛，就業人群眾多，是食品行業的重要組成部分。食品小作坊和小攤販在全國范圍內普遍存在，遍及城鄉。

　　2016年，國家質檢總局曾經對“三小”做過一個初步統計，全國大約有40余萬戶“三小”，約占食品生產企業總數的70%-80%，其中除去已經注冊登記的大數量“三小”外，無證照的小攤販和小餐飲難以計數。這些數量眾多、流動性大、覆蓋面廣、小規模、監管難度大的從業主體，每天生產經營著10億公斤的食品賣向消費者，導致了食品安全事故發生頻率居高不下。

　　(二)“三小”食品安全事件層出不窮

　　自2005年蘇丹紅工業添加劑用于食品的安全事故發生至今，有關食品安全的事件便常常傳于百姓耳中，中國輕工業聯合會透露，我國每年大大小小的食物中毒案例高達35萬至45萬。目前“三小”已經成為食品安全事故的“高發區”：蚊蠅聚集的黑作坊生產的小面包、為使油條更脆口而添加洗衣粉的油條、用大便做的臭豆腐、用劣質陳化米做的米粉……黑作坊食品換上新包裝堂而皇之地走入公眾視野，擺上貨架公開售賣，連生產極為簡單的豆芽，都花樣百出，使用了無根素、漂白粉、速長劑等非食品添加劑。再加之，商販片面追求利益，弄虛作假，選擇低廉劣質食品原料，給食品安全造成重大影響。此類大大小小的食品安全事件舉不勝舉，令人擔憂。

　　(三)“三小”存在極大的安全隱患

　　“三小”從業者素質不高，一般都沒有接受過正規的培訓，平時也未進行傳染病健康檢查。他們缺乏食品安全知識和法律意識，知法程度低，守法意識淡;生產經營條件簡陋落后，衛生環境臟亂差，普遍沒有降溫、通風、除濕以及檢驗檢測設備，以致食品質量難以保障。同時他們隨意超標添加食品添加劑，摻雜摻假情況時有發生。食品小作坊生產加工過程大都是隱蔽的，自身也沒有嚴格的生產管理規程，生產者在利益的驅動下，為節約生產成本，摻雜造假，如：地溝油參雜在菜籽油中、病死豬肉加工臘腸、羊肉中摻入豬肉、豆類加工成肉類等，這些問題對人們的飲食安全造成了不可預料的風險和威脅。

　　二、 三小食品安全的法律現狀

　　“三小”的食品安全形勢十分嚴峻。2017年以前，我國“三小”的管理幾乎呈現空白狀態。2015年出臺的《食品安全法》中僅僅只有第36條和第127條對小作坊和小攤販做了原則性規定，并無具體的監督管理規定。目前，《四川省食品小作坊、小經營店、及攤販管理條例》(下文簡稱《管理條例》)和《四川省食品小作坊、小經營店及攤販管理辦法》(下文簡稱《管理辦法》)有針對“三小”的具體制度，但是其發展正處于起步階段，有很多不完善的地方，具體表現為下：

　　(一)預防機制不完善

　　目前我國鼓勵自主創業和就業，對“三小”進入市場采用自愿原則和“寬進”制度，但是各地方對其標準的規定不一。《管理條例》中沒有規定登記時對從業人員經營環境和食品安全知識等方面的考核，那么就難以避免因從業人員素養原因而產生的食品安全隱患。

　　現在，因為互聯網+與“三小”之間的連結，網絡外賣亂像十分嚴重。各大網絡平臺通過推出各種優惠政策，給消費者和商家發放補貼，以吸引人氣和流量。在白熱化競爭格局下，部分網絡平臺為了擴張市場，拼搶資源，對商家疏于資格審核，部分資質不全的餐飲店，也能夠順利簽約，由此造成市場混亂，埋下食品安全隱患。現行《管理條例》中僅僅規定了 “三小”的實體銷售中的預防性監督，忽視了現代銷售模式的多樣化，對網絡平臺銷售過程中的監管并未涉及。

　　(二)監管部門分工不明，管理職權上存在重合點和空白點

　　在我國的食品監管體制中，擁有食品監管職權的行政機關太多，衛生局、工商局和質監局都擁有食品監管的職能，產生監管上的職權重合。監督管理權力的重合可能導致執法資源的浪費和監管漏洞。并且，地方性法規還沒有完善，食品小作坊、小攤販流動性大、分布廣泛且數量眾多，再加上監管人員等資源的匱乏，這種現象在基層更為明顯，這也造成了監管空白。

　　(三)懲罰、追責機制不完善

　　《管理條例》和《管理辦法》中有對負責人和執法人員的事后追責，也規定了對“三小”違法行為的懲罰制度。就執法人員嚴格執法且“三小”經營者遵守相關法律法規卻依舊出現了食品安全事故(無論其大小)，沒有明確追責對象，也沒有具體的懲罰辦法。對造成的損害，賠償責任的承擔方式單一，即按照一般侵權提起訴訟，以侵權人的所有財產為限作為賠償。沒有涉及在侵權人無力賠償時的補救辦法。懲罰機制的不健全造成執法的松懈，使執法流于形式，甚者則利用執法權力進行腐敗活動，從而使食品安全得不到真正的保障。

　　(四)食品安全全程追溯制度及相關制度對“三小”的不可適用性

　　根據《食品安全法》第四十二條的規定，食品生產經營者應當依照本法的規定，建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。目前我國“三小”都處于分散管理階段，沒有建立生產管理制度，缺少工藝規程(包括工藝處方)、崗位操作規程、物料管理規程、清潔規程、衛生管理制度和管理表格等等，所以就很難實現整個生產過程的質量和安全的有效控制。而且“三小”的流通方式還比較落后，一般是傳統的流通渠道，如批發市場、集貿市場，使得“三小”對食品的召回難以實現，因此現有法律法規不能減小食品安全事件的影響力，難以維護消費者的合法權益。

　　三、對“三小”食品安全問題的監管體制建議

　　一是加強專業化的食品安全監管隊伍建設。 所謂專業的人做專業的事，監管隊伍的建設直接關系到食品安全監管的質量和效果，加強對“三小”食品安全監管主體對食品安全法律以及食品相關安全標準的專業化建設和考核，必將成為推動食品安全監管體系建設工程的重要一環。

　　二是在立法上引入事前預防，事中監管，事后追責三維模式協調統一跟進。加大對《食品安全法》的宣講力度，讓小商小販建立更深刻的法律確信，明確自己的任務和義務;政府可以組織相關的正確使用食品安全添加劑的知識培訓，使商家在食品生產的過程中減少犯錯;由于三小食品生產經營流動性強，大都沒有固定的門面，而且規模較小，監管人員也不能對其一一進行登記和檢查，因此需要特別的建立一種良性、動態的食品安全監管職責的分配機制。

　　三是可借鑒國外經驗，建立食品產業集群。將分散的“三小”企業集中到食品加工園區，實現集中交易、集中監管和集中檢測，在園區內發展第三方研發、檢測中心，提高監管實效。

　　四是現在僅靠“徒步執法、肩挑人扛、望聞問切”難以實現有效監管，必須走科學化、專業化、精細化、現代化的監管之路。充分利用當地高校、科研院所、衛生機構以及大型企業的食品檢驗資源，發展和利用可靠、快速、便捷、精準的食品安全檢測技術，切實提高技術支撐能力，保障“三小”食品安全。

　　五是“社會共治”要具體在法律法規明確落實為各級食品安全委員會的職責，落實牽頭和責任部門。

　　參考文獻：

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