城市社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理研究

　　2013年，南京市鼓樓區(qū)依法登記的社會組織272家(社團48家，民辦非企業(yè)單位224家);截止2016年底，注冊登記的民辦非企業(yè)單位有1503個，社會團體有244個，合計1747個，每萬人擁有社會組織數(shù)量13.4個。目前鼓樓區(qū)約有社區(qū)社會組織1400余家，占社會組織總數(shù)80%。這批社區(qū)社會組織絕大多數(shù)都是社區(qū)服務(wù)類社會組織。

　　《中國城市經(jīng)濟》是中國社會科學(xué)院主管、中國城市經(jīng)濟學(xué)會主辦的國內(nèi)外公開發(fā)行的經(jīng)濟、綜合類國家級大型期刊，刊登范圍涉及經(jīng)濟金融、工程建筑、經(jīng)營管理、理論創(chuàng)新、財會審計、教育教學(xué)、科學(xué)技術(shù)、行業(yè)創(chuàng)新等各類學(xué)術(shù)稿件。

　　一、南京市鼓樓區(qū)社區(qū)社會組織發(fā)展?fàn)顩r

　　在培訓(xùn)社會組織發(fā)展方面，鼓樓區(qū)采取了一些措施。首先，健全體制機制。通過出臺《培育發(fā)展和管理社區(qū)民間組織的意見》等文件，將社會組織分為社區(qū)服務(wù)、社會事務(wù)、文化體育、慈善救助和社區(qū)維權(quán)等五種類型，并加強分類管理。

　　其次，增加財政投入。鼓樓區(qū)支持社區(qū)社會組織發(fā)展資金起步于2011年，當(dāng)年投入50萬元開展社區(qū)服務(wù)公益創(chuàng)投，資助20個由社會組織運行的社區(qū)服務(wù)項目，其中13個是在社區(qū)備案的草根性社區(qū)社會組織，7個是注冊登記的社區(qū)組織。2012年至2015年，公益創(chuàng)投資金大幅增加，使得社區(qū)社會組織迅猛發(fā)展。

　　再次，轉(zhuǎn)變管理模式。一是培育支持型社會組織。鼓樓區(qū)2013年成立800平方米面積的區(qū)社會組織發(fā)展中心，中心鼓樓區(qū)社會組織發(fā)展促進會運作，目前有2名專職工作人員， 9個組織或項目在中心落戶。2013年底，鼓樓區(qū)在所有街道都成立了街道一級的社會組織發(fā)展促進會，2014年，又在寧海路街道、小市街道等4個街道建成了街道層面的社會組織發(fā)展中心，總面積將近5000平方米，形成了登記管理機關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位和區(qū)街兩級促進會三級聯(lián)動的監(jiān)督管理體系，全力配合區(qū)民政部門和其他業(yè)務(wù)主管單位組織開展機構(gòu)評估、服務(wù)對接等服務(wù)。二是實施社區(qū)社會組織專項培育計劃。在社區(qū)公共服務(wù)外包上，結(jié)合社區(qū)治理服務(wù)體制改革，將幕府山街道白云、盛世花園、云谷山莊三個社區(qū)的服務(wù)站合并后成立了云谷山莊社會事務(wù)受理中心，由社區(qū)專職社工劉旬成立幕燕社會工作服務(wù)中心承接中心工作，購買費用為72萬元，是南京市社會組織承接社區(qū)服務(wù)站最大一筆訂單。三是嘗試借鑒經(jīng)濟招商洽談會方式，通過市場化手段和引進競爭機制，建立政府、社會組織、經(jīng)濟組織三方跨界合作的良好協(xié)作關(guān)系。鼓樓區(qū)舉辦“與善同行”公益項目推介活動。27家社區(qū)社會組織獲得企業(yè)支持資金117萬元，提高了企業(yè)對社會組織公益行為的認知度。

　　二、社區(qū)社會組織發(fā)展存在問題及原因分析

　　(一)社區(qū)社會組織發(fā)展氛圍尚未形成

　　首先，社區(qū)缺乏社會公益意識與志愿精神。部分街道將社區(qū)社會組織培育與發(fā)展看做一項任務(wù)指標(biāo)，為培育社區(qū)社會組織而培育社區(qū)社會組織，對于社區(qū)社會組織協(xié)同社區(qū)治理引導(dǎo)不力，導(dǎo)致一些社區(qū)社會組織由于沒有明確的目標(biāo)設(shè)計和價值使命，內(nèi)生動力不足，不能提供個性化、社會化的服務(wù)。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的社區(qū)工作者認為社區(qū)社會組織“可有可無，難成規(guī)模”;有的認為社區(qū)社會組織政策扶持和法律規(guī)范相對滯后、缺位，結(jié)局只能“自生自滅”。其次，社區(qū)參與氛圍不濃。居民群眾的參與積極性低，老年人是參與主體，中青年參與比較小，而且居民群眾主要根據(jù)自己的喜歡進行選擇，是文體組織的種類受到限制。

　　(二)社區(qū)社會組織建設(shè)頂層制度設(shè)計不完善

　　以鼓樓區(qū)為例，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是缺少政府扶持、社會保障等方面有利于社區(qū)社會組織發(fā)育成長的配套政策;在具體操作上，缺乏類型細分、區(qū)別對待、分類管理的相關(guān)政策。二是政府相關(guān)部門對社會組織缺乏正確的引導(dǎo)。目前，仍未制定統(tǒng)一的規(guī)劃，以及合理的布局，導(dǎo)致各個社區(qū)之間、社區(qū)組織之間發(fā)展很不平衡。從總體上看，鼓樓區(qū)尚未形成系統(tǒng)化的社區(qū)社會組織制度體系。目前來看，鼓樓區(qū)是采用“1+13+X”的組織構(gòu)架，即，1指的是一個區(qū)社區(qū)社會組織發(fā)展中心，13指的是13個街道層面的社區(qū)社會組織發(fā)展促進會，X指的是行業(yè)協(xié)會。但是鼓樓區(qū)行業(yè)聚合體制還不完善，行業(yè)聚合還沒有完全形成。

　　(三)孵化培育扶持與引進社區(qū)社會組織力度不夠

　　一是社區(qū)社會組織的孵化器以及孵化社區(qū)社會組織的數(shù)量不多。截止2015年，江蘇已建47個社區(qū)社會組織孵化基地，南京市區(qū)兩級辦起6家孵化器。鼓樓區(qū)有1家孵化器，孵化組織15家。二是與其他區(qū)相比，鼓樓區(qū)社區(qū)社會組織發(fā)展中心缺乏明顯優(yōu)勢。2013年，鼓樓區(qū)利用原下關(guān)區(qū)社區(qū)服務(wù)中心800平方米面積，成立鼓樓區(qū)社區(qū)社會組織發(fā)展中心，作為鼓樓區(qū)社區(qū)社會組織孵化中心。但由于該中心經(jīng)費緊張，成立以來只有2名專職工作人員，培育孵化、人才培養(yǎng)、能力建設(shè)、評估指導(dǎo)和技術(shù)支持五大方面專業(yè)服務(wù)也很難深入開展。與雨花臺區(qū)社區(qū)社會組織孵化中心相比，鼓樓區(qū)情況不容樂觀。雨花臺區(qū)社區(qū)社會組織孵化中心是委托一個成熟的社區(qū)社會組織恩派(NPI)運營管理，目前在孵13家，已出殼16家。無論是在入殼期的孵化申請、考察和評估，還是孵化期的公共空間營造、能力建設(shè)以及資源與種子基金的對接上，兩個中心的差距還是比較大。三是對運行成熟的社會工作機構(gòu)引進力度不大。目前國內(nèi)有影響的社區(qū)社會組織和社工機構(gòu)有很多，如“樂仁樂助”等一些支持型社區(qū)社會組織，在一些城市的項目運作上有很多創(chuàng)新舉措，但是鼓樓區(qū)與這些機構(gòu)沒有建立密切聯(lián)系。

　　(四)社區(qū)社會組織發(fā)展中的自身問題有待解決

　　一是規(guī)章制度不健全。多數(shù)社區(qū)的社會組織由于受各種因素的限制，缺乏全面的規(guī)章制度，即使存在也大多是表面工作，并沒有付諸行動，具體實施。二是自身籌款能力弱。全區(qū)社區(qū)社會組織籌資渠道單一，能獲得企業(yè)支持、向社會募集資源、具有自主盈利的社區(qū)社會組織很少。一些社區(qū)社會組織依賴政府的資助“輸血”，如一些依賴公益創(chuàng)投開展服務(wù)項目的社區(qū)社會組織，無法真正實現(xiàn)自主盈利，進而影響其后期的持續(xù)發(fā)展壯大;一些小的、知名度不高的社區(qū)社會組織由于很難吸引到捐贈而無法維持生存。三是社區(qū)社會組織自主性不強。社區(qū)社會組織多數(shù)是在部門、街道、社區(qū)主導(dǎo)下成立的，帶有濃厚的行政色彩。目前，社區(qū)組織的主要資金來源于部門、街道和社區(qū)，主要開展的活動也大多由投資方策劃決定，沒有自主權(quán)。四是人才缺乏。調(diào)研顯示，社區(qū)社會組織進本是中老年人的天下，少有專職人員，待遇水平低(一般2000元，3000以上算高薪)，人員流動性大。

　　三、 完善社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理的對策

　　通過對南京市鼓樓區(qū)社區(qū)社會組織的實證研究，找出目前政府培育社區(qū)社會組織的局限，對所存在問題的原因分析，為社區(qū)社會組織的完善與改進提供意見與建議，并逐漸探索出治理社區(qū)路徑。因此，鼓樓區(qū)采取了一些有效的措施：首先，健全體制機制。通過出臺《培育發(fā)展和管理社區(qū)民間組織的意見》等文件，將社會組織分為社區(qū)服務(wù)、社會事務(wù)、文化體育、慈善救助和社區(qū)維權(quán)等五種類型，并加強分類管理。

　　(一)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)理念，提高思想認識

　　一是轉(zhuǎn)變政府與社區(qū)社會組織的傳統(tǒng)關(guān)系理念，從“附屬”、“下屬”、“伙計”關(guān)系轉(zhuǎn)為“伙伴關(guān)系”。社區(qū)社會組織必須在自身組織章程的主導(dǎo)下獨立自主開展工作。二是從“花錢養(yǎng)人”變“請人辦事”。政府部門要改變遇事設(shè)立機構(gòu)、增加編制和財政撥款的傳統(tǒng)思維和做法，而應(yīng)尋找和引導(dǎo)社會力量參與社會治理，要積極有序推進事業(yè)單位改制改革。三是從“監(jiān)管”轉(zhuǎn)為“協(xié)商合作”。政府對社區(qū)社會組織的態(tài)度要從監(jiān)管關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商合作的伙伴關(guān)系。

　　(二)注重政策創(chuàng)制，完善對社區(qū)社會組織的頂層設(shè)計

　　按照社區(qū)社會組織發(fā)展的不同階段，建立相對應(yīng)的具體實施政策。因此，首先要明確區(qū)分社區(qū)社會組織的各個發(fā)展階段，然后認真分析，制定合理的政策予以支持。在具體發(fā)展的初始階段，政府主要的任務(wù)是給予政策扶持以及培育相關(guān)工作人員;在社會組織最為關(guān)鍵的成長時期，政府相關(guān)部門要在場地、資金、能力培訓(xùn)、項目策劃等方面給與支持;在后期的成熟期，的社區(qū)社會組織，政府應(yīng)要加大購買服務(wù)力度，鼓勵其通過市場機制汲取社會資源，加強自身能力建設(shè)，提升社會公信力。

　　(三)加速培育、扶持與引進社區(qū)社會組織

　　第一，要大力發(fā)展“樞紐型”與“支持型”社區(qū)社會組織，盡快構(gòu)建覆蓋全社會的社區(qū)社會組織管理系統(tǒng)。樞紐型社區(qū)社會組織與支持型社區(qū)社會組織雖然名稱不同，但區(qū)別不大，前者主要依托體制內(nèi)群團組織構(gòu)建，后者主要依托體制外社區(qū)社會組織構(gòu)建。以“社區(qū)社會組織服務(wù)社區(qū)社會組織、社區(qū)社會組織指導(dǎo)社區(qū)社會組織、社區(qū)社會組織孵化社區(qū)社會組織”為核心理念，是一種去行政化、去科層制的扁平化模式，能把區(qū)域內(nèi)所有的社區(qū)社會組織納入服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)。這類組織可以發(fā)揮榜樣引領(lǐng)、行業(yè)自律等作用。

　　第二，要積極發(fā)展“樞紐型”和“支持型”社區(qū)社會組織。發(fā)展“支持型社區(qū)社會組織”，鼓勵各類社區(qū)社會組織成立自己的行業(yè)協(xié)會、聯(lián)合會，要按照“屬人”、“屬業(yè)”的方式，對工、青、婦等人民團體的功能進行調(diào)整與整合，淡化行政性，突顯社會性。按照“屬地”的方式，建立區(qū)、街社區(qū)社會組織聯(lián)合會等樞紐型組織，形成以區(qū)樞紐型組織為主體、街道樞紐型組織為主干、工青婦類樞紐型組織為補充的“1+X+N”服務(wù)管理模式。

　　(四)增強社區(qū)社會組織內(nèi)部建設(shè)，完善管理結(jié)構(gòu)

　　第一，重視公信力建設(shè)。社區(qū)社會組織的公信力危機直接影響了社區(qū)社會組織的健康發(fā)展。要通過黨建引領(lǐng)社區(qū)社會組織建設(shè)，規(guī)范社區(qū)社會組織運作機制，開展自律與誠信建設(shè)活動，增強社區(qū)社會組織運作的透明度、公開化、誠信度和公信力，建立社區(qū)社會組織與社會公眾之間的信任關(guān)系。

　　第二，建章立制。要規(guī)范社區(qū)社會組織內(nèi)部管理。制定統(tǒng)一的規(guī)章制度，規(guī)范示范文本，逐步完善內(nèi)部結(jié)構(gòu)體系，實現(xiàn)誠信、自律的內(nèi)部機制，促進社會組織持續(xù)發(fā)展。同時加強社區(qū)社會組織黨建工作，黨組織覆蓋率率達100%。建立公安、民政、司法、財政、審計、工商、物價、工商聯(lián)等機構(gòu)各司其職、信息共享，加強部門聯(lián)動，形成執(zhí)法監(jiān)察合力，對社區(qū)社會組織實行有效的法律監(jiān)督。

　　第三，弘揚志愿精神和大愛文化。首先，培育志愿者隊伍。志愿者隊伍是社區(qū)社會組織開展公益活動的重要資源。要進一步完善機關(guān)黨員干部到社區(qū)報到制度，發(fā)揮黨員模范帶頭作用，帶頭投身于社會公益事業(yè)，從而帶動更多公眾加入到志愿者隊伍中來。同時，要在全區(qū)通過各種宣傳教育手段，弘揚志愿理念、志愿精神，積極培育適宜社區(qū)社會組織生長的社會土壤。其次，大力培育社會企業(yè)，弘揚社會企業(yè)家精神。在社會領(lǐng)域，同樣要培育一定數(shù)量的社會企業(yè)和有社會責(zé)任感的社會企業(yè)家，用創(chuàng)新的方式創(chuàng)造性地解決社會問題。打造一個將企業(yè)認捐、社區(qū)社會組織服務(wù)以及百姓需求對接起來的便于慈善義舉的平臺，推動社會各階層和諧融合。