縣域財(cái)政體制運(yùn)行存在問題和改革建議

　　縣域財(cái)政稅收屬于國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入的重要組成部分，國(guó)家各個(gè)方面均需要財(cái)政稅收的保障，雖然國(guó)家稅收體制改革顯著進(jìn)步，但是存在一系列的問題，文章主要對(duì)財(cái)政稅收的問題進(jìn)行深入改革和研究，提出對(duì)策和建議。

　　《山東財(cái)政學(xué)院學(xué)報(bào)》是由山東財(cái)政學(xué)院主辦的財(cái)經(jīng)類期刊，創(chuàng)刊于1989年，系山東省優(yōu)秀期刊、華東地區(qū)優(yōu)秀期刊，現(xiàn)已加入“中國(guó)科技期刊數(shù)據(jù)庫”、“華藝中文電子期刊(CEPS)”、“書生數(shù)字期刊”等多家電子期刊及數(shù)據(jù)庫。

　　“十二五”期間，隨著財(cái)政體制的不斷完善和財(cái)政改革的深入推進(jìn)，部分省直管縣財(cái)政體制改革的實(shí)施，蘭陵縣充分利用直管政策優(yōu)勢(shì)，積極配合實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件;大力支持企業(yè)發(fā)展，努力做大財(cái)政收入“蛋糕”，為集中財(cái)力發(fā)展經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)提供了寬松環(huán)境，有力的化解了財(cái)政收支矛盾。雖然對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用，但是由于地方財(cái)政收入?yún)T乏，財(cái)力有限，財(cái)政自給能力低，制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。現(xiàn)行財(cái)政體制也還存在一些制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困難和問題需要克服，并制定一些對(duì)策和建議。

　　一、縣域財(cái)政體制存在的問題

　　目前縣域財(cái)政體制還存在一些問題，比如財(cái)政收入分配不合理，出現(xiàn)了地級(jí)市限制縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等一系列問題，各級(jí)政府在事權(quán)和財(cái)權(quán)不統(tǒng)一，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問題不科學(xué)。

　　(一)財(cái)政收入過低

　　蘭陵縣的GDP和類似縣的GDP相似，甚至超過了部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力較高的縣級(jí)市，但是，財(cái)政收入還不到相似縣的一半。此外，市管縣體制下，縣的財(cái)政收到地級(jí)市財(cái)政部門的管轄，上級(jí)財(cái)政部門在政策和體制的設(shè)計(jì)上出現(xiàn)市刮縣、市卡縣等現(xiàn)象，固定收入的劃分當(dāng)中，稅源穩(wěn)定、稅額穩(wěn)定的稅種主要?dú)w國(guó)稅管轄，而稅源分散、稅源變動(dòng)較大的小稅種歸縣級(jí)地方稅收。往往共享收入當(dāng)中，中央和省級(jí)政府對(duì)于稅收把控較嚴(yán)格，此外收稅難度逐漸加大的情況下，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)十分不利。縣級(jí)政府收稅額不足，國(guó)稅和地稅增量都不足。

　　(二)地級(jí)市和縣的事權(quán)和支出劃分適當(dāng)

　　蘭陵縣尚未試點(diǎn)省直管縣，部分財(cái)權(quán)還是由中央或者省市政府的把握，甚至事權(quán)還是中央或者省市把握的，應(yīng)該由中央政府或者省市政府的事務(wù)支出，但是還是由縣級(jí)政府承擔(dān)，比如，上級(jí)承諾為民辦實(shí)事和民生保障項(xiàng)目都要求縣級(jí)配套。地方經(jīng)濟(jì)息息相關(guān)的工商管理、技術(shù)監(jiān)督、質(zhì)量控制、國(guó)稅、地稅的事權(quán)上收后，使地方把控經(jīng)濟(jì)的能力下降，相關(guān)的支出費(fèi)用但是還有由縣級(jí)政府承擔(dān)。

　　(三)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付水平能力不足，不規(guī)范

　　轉(zhuǎn)移支付差異極大，新舊制度銜接過程不一樣，中央政府實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的本意不相符，目前，中央減免一部分縣級(jí)政府財(cái)政稅收，往往各級(jí)政府虛報(bào)部分財(cái)政稅收，往往資金未到位，國(guó)家減免稅收為真正到達(dá)縣級(jí)財(cái)政，縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌安排不足，上級(jí)有關(guān)管理某些補(bǔ)助的資金還未到位，設(shè)備購(gòu)置、技術(shù)改造、部分業(yè)務(wù)費(fèi)等，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付出現(xiàn)資金脫節(jié)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

　　(四)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，潛在一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

　　近年來，地方政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善城市基礎(chǔ)設(shè)施，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，逐漸加大了投入力度。在財(cái)政性資金不足的情況下，招商引資、拍賣土地、舉債等成為地方籌措資金的主要手段。審計(jì)后認(rèn)定的蘭陵縣政府性債務(wù)余額達(dá)5.54 億元，其中直接債務(wù)達(dá)4.59億元，是地方財(cái)政收入的6.25倍，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，已成為制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問題之一。

　　二、完善財(cái)政體制改革對(duì)策與建議

　　針對(duì)以上問題，建議從以下幾個(gè)方面完善財(cái)政管理體制，以促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。科學(xué)劃分中央和地方各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，財(cái)政管理體制和轉(zhuǎn)移支付能力不足，完善財(cái)政稅收體系，減少縣級(jí)政府配套支出，增加對(duì)于縣級(jí)財(cái)政的分成，盡快實(shí)施省直管縣體系，強(qiáng)烈實(shí)施省直管縣體制等。

　　(一)科學(xué)劃分中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)

　　上級(jí)政府直接負(fù)責(zé)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)該由上級(jí)財(cái)政安排，中央政府、省級(jí)政府、地級(jí)市政府和縣級(jí)政府共同承擔(dān)的事務(wù)，上級(jí)政府和縣級(jí)政府應(yīng)該共同承擔(dān)，堅(jiān)持誰主張、誰承擔(dān)的，誰給政策誰出錢的原則，建議中央政府將直管的技術(shù)監(jiān)督、工商部分管理權(quán)限不再完全垂直管理，更好為縣域經(jīng)濟(jì)服務(wù)的事權(quán)和財(cái)權(quán)適當(dāng)向縣級(jí)政府傾斜。

　　(二)規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

　　完善財(cái)政管理體系和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的辦法，應(yīng)該大力提高省級(jí)對(duì)于縣級(jí)政府財(cái)政稅收返還的力度，增加對(duì)地方政府的分成，對(duì)于營(yíng)改增的部分，應(yīng)該直接按照發(fā)達(dá)地區(qū)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)待共享的做法，改變企業(yè)所得稅隸屬關(guān)系。重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目如蘭新鐵跌雙線建設(shè)稅收不再直接上劃省級(jí)，實(shí)行屬地征收，地方留用。要完善省對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付辦法，并重點(diǎn)向欠發(fā)達(dá)區(qū)縣傾斜。

　　(三)減少縣級(jí)政府配套支出

　　強(qiáng)烈建議整合地方各級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目，規(guī)范專項(xiàng)資金分批體系，大力規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目設(shè)置，將各年度數(shù)額相對(duì)固定的轉(zhuǎn)移力度，大力規(guī)范到財(cái)政體制補(bǔ)助體系當(dāng)中去，嚴(yán)格節(jié)約稅收資金，減少任性執(zhí)政，任性花錢的作風(fēng)。中央政府、地方各級(jí)政府減少縣級(jí)政府的財(cái)政配套，減輕縣級(jí)政府的財(cái)政安排，大力完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加大監(jiān)督體系。減少縣級(jí)政府無效開支，讓縣級(jí)政府有能力做改善民生等策略。

　　(四)增加對(duì)于縣級(jí)財(cái)政的分成

　　完善地方稅收體系，合理確定稅收管理權(quán)限，充分體現(xiàn)一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政，一級(jí)財(cái)權(quán)。對(duì)縣級(jí)稅收任務(wù)的確定，由市主管部門核定與縣級(jí)政府事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)政收入，特別是國(guó)稅系統(tǒng)任務(wù)，上級(jí)主管部門要與縣級(jí)銜接確定，以求任務(wù)一致。同時(shí)，適度增加縣級(jí)財(cái)政固定收入，減少省與縣的共享收入稅種，調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加收入的積極性。建議將省級(jí)分成的專項(xiàng)收入的政府性基金收入全部留給縣級(jí)支配，對(duì)原定的營(yíng)業(yè)稅返還超基數(shù)部分，省級(jí)財(cái)政不再分成，在體制上將收入增量全部留給縣級(jí)。

　　(五)重視縣級(jí)政府的債務(wù)問題

　　地方政府的舉債一直困擾著國(guó)家體系，縣級(jí)政府往往只能借新債換舊債，縣級(jí)政府擔(dān)負(fù)過多的債務(wù)體系，妥善處理縣級(jí)政府性債務(wù)問題。縣鄉(xiāng)沉重政府性債務(wù)的形成，有其一定的歷史背景，基層政府有責(zé)任，上級(jí)政府也有責(zé)任。建議分清債務(wù)性質(zhì)，安排化債轉(zhuǎn)移支付分類解決，對(duì)上級(jí)債務(wù)延長(zhǎng)還債時(shí)限，使縣、鄉(xiāng)財(cái)政能夠休養(yǎng)生息，以體現(xiàn)省上對(duì)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的支持。

　　(六)盡快實(shí)施省直管縣體系

　　目前的上級(jí)的專項(xiàng)資金存在分配與需要分離、權(quán)利與義務(wù)脫節(jié)，資金分散不利于縣級(jí)集中財(cái)力支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。建議對(duì)省級(jí)專款分類捆綁切塊下達(dá)到縣，由縣級(jí)政府根據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形式統(tǒng)籌安排，集中財(cái)力辦大事，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供財(cái)力支撐。

　　三、結(jié)語

　　2015年蘭陵縣大口徑財(cái)政收入完成16388萬元，“十二五”期間年均增長(zhǎng)18.5%;地方財(cái)政收入完成6390萬元，“十二五”期間年均增長(zhǎng)14.8%;一般預(yù)算支出完成71151萬元，“十二五”期間年均增長(zhǎng)36.7%;上級(jí)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助達(dá)到22301萬元，“十二五”期間年均增長(zhǎng)21.5%。大力重視縣級(jí)政府財(cái)政管理體系，完善財(cái)政稅收體系，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)統(tǒng)一。

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