行政論文發(fā)表淺談當下鎮(zhèn)行政管理體制的模式

　　論文摘要：擴大各類保險覆蓋面,規(guī)范和完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度,全面普及新型合作醫(yī)療,逐步提高最低工資標準和生活保障標準。同時,建議中央層面加強土地、財稅、金融等領域改革的頂層設計,解決經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展中的體制機制障礙。

　　本文選自《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》雜志(黨政領導和相關部門各 1份)，每到新的一期雜志我都及時分發(fā)。各位領導及相關部門都認為《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》辦得很好，很切合鄉(xiāng)村實際。尤其是 2009年 5月上旬刊幫了我鎮(zhèn)的大忙。一是《“ 3899”筑路隊忙并快樂的日子》一文，鄉(xiāng)村干部分別在三界、增灣、石牌坊、新聯(lián)等村召開的群眾集資修建水泥路大會上宣讀學習，參會人員都深受啟發(fā)。二是我們把蔡恩澤撰寫的《大學生村官如何掌握村情》一文，復印分發(fā)給每一位大學生村官，他們都覺得這樣的文章對于當好村干部很有幫助。黨政領導指示：擴大征訂范圍，把《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》雜志訂到各村和各部門。

　　一、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點的具體實踐

　　無為縣高溝鎮(zhèn)、天長市秦欄鎮(zhèn)為中央編辦確定的全國經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)。2012年5月,參考國家級經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)相關指標,綜合考慮經(jīng)濟實力、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)特色、發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩?遴選出長豐縣下塘鎮(zhèn)、肥西縣小廟鎮(zhèn)、霍山縣衡山鎮(zhèn)、含山縣林頭鎮(zhèn)、繁昌縣孫村鎮(zhèn)、郎溪縣十字鎮(zhèn)、寧國市港口鎮(zhèn)、廣德縣新杭鎮(zhèn)共8個省級經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)開展試點并組織實施。

　　一是轉(zhuǎn)變政府職能,在機構設置上實現(xiàn)新突破。在推進改革試點過程中,試點鎮(zhèn)緊緊圍繞新時期經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)職責重點,從三個方面推進政府職能轉(zhuǎn)變。第一,綜合設置試點鎮(zhèn)機構。試點鎮(zhèn)普遍將行政、事業(yè)機構綜合設置為8-10個。同時,適當增加試點鎮(zhèn)編制,重點用于公共服務。第二,擴大試點鎮(zhèn)管理權限。普遍采取授權、委托和調(diào)整派駐機構管理體制等方式,在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設、社會管理、市場監(jiān)管、公共服務等方面向試點鎮(zhèn)下放事權,進一步增強試點鎮(zhèn)政府決策自主權,無為、霍山、天長3縣(市)分別下放了47、55、59項事權。此外,還將協(xié)同考察任免權、績效評議權和獎懲建議權等部分人事管理權限賦予試點鎮(zhèn)。第三,簡化審批環(huán)節(jié)。縣直相關部門與試點鎮(zhèn)簽訂了事權下放授權委托書,對需上報審批核準備案類的項目,由試點鎮(zhèn)預辦理,縣直部門實行“見文行文”、“見章蓋章”;對可以實行綜合執(zhí)法的領域,委托試點鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局行使相關行政處罰權;對所有下放、委托的行政審批事項,一律進入試點鎮(zhèn)便民服務中心,實行“一站式服務”。

　　二是強化公共服務,破解體制束縛。第一,探索政社共同治理新模式。高溝鎮(zhèn)開工建設可容納4萬人口的駱套和高溝兩個新社區(qū),建成6萬平方米的公租房和安置房,引導農(nóng)民向社區(qū)有序集中;衡山鎮(zhèn)通過開展10個城市社區(qū)“兩委”統(tǒng)一換屆選舉工作,基本實現(xiàn)社區(qū)兩委工作人員年輕化、知識化、專業(yè)化。第二,探索政府提供公益服務新方式。高溝鎮(zhèn)對完全由政府承擔的公益服務,如農(nóng)技推廣、計生服務等,采取“三規(guī)范”,即規(guī)范崗位職責、規(guī)范指標要求、規(guī)范分層考核的管理辦法,建立職工薪酬與服務對象滿意度直接掛鉤的績效考評機制;對主要由政府承擔的公益服務,如重大動物疫病防治等,采取“定任務、定報酬、定收費標準”的辦法,逐步擴大“以錢養(yǎng)事”的范圍和領域。目前,高溝等試點鎮(zhèn)范圍內(nèi)綠化養(yǎng)護、衛(wèi)生保潔、路燈維修、道路管護等公共事項均推行“項目招標、市場運作、群眾監(jiān)督、政府買單、錢隨事走、按績?nèi)〕?rdquo;的運行機制,不僅降低了行政成本,也促進了公共服務的社會化和專業(yè)化。第三,探索社會矛盾調(diào)解新機制。試點鎮(zhèn)整合信訪和調(diào)解隊伍資源,綜合設置訪調(diào)中心,實現(xiàn)一門接訪、一門處理。高溝鎮(zhèn)、秦欄鎮(zhèn)受理信訪事項均超過100件,基本都得到妥善處理,未發(fā)生一起越級上訪的案例。2012年,高溝鎮(zhèn)電線電纜行業(yè)協(xié)會依法為企業(yè)清收賬款上億元。秦欄鎮(zhèn)電子商會人民調(diào)解委員會已先后調(diào)解各類糾紛20起,全部以和解方式結案。

　　三是完善規(guī)范制度,在管理體制上實現(xiàn)新突破。第一,理順縣鎮(zhèn)財力分配關系。各試點地區(qū)普遍實行“劃分收支范圍、確定收支基數(shù)、超收返還激勵、專項資金扶持”的縣鎮(zhèn)財政管理體制,加大對試點鎮(zhèn)的財力保障。10個試點鎮(zhèn)中,有5個鎮(zhèn)以2008年財政收入為基數(shù),有4個鎮(zhèn)以2010年為基準,超收部分由縣(市)財政全額返還試點鎮(zhèn)。同時,在試點鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)收取的土地出讓金凈收益、社會撫養(yǎng)費、礦業(yè)權價款縣(市)本級留成部分予以全額返還。對試點鎮(zhèn)迫切需要新上的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)和基礎設施建設項目,安排一定比例的配套資金給予支持。第二,加強規(guī)劃建設管理。各試點鎮(zhèn)普遍設置規(guī)劃建設管理派出機構,受縣級規(guī)劃主管部門委托,負責確定鎮(zhèn)區(qū)建設工程項目的規(guī)劃設計條件、核發(fā)鎮(zhèn)區(qū)建設工程的規(guī)劃許可證和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設規(guī)劃許可證、查處本轄區(qū)內(nèi)違法建筑等工作。如秦欄鎮(zhèn)通過修訂城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和制訂開發(fā)區(qū)控制性詳規(guī)、農(nóng)民住宅區(qū)控制性詳規(guī)等各類建設規(guī)劃,使城鎮(zhèn)建設、開發(fā)區(qū)建設、新農(nóng)村建設有章可循、有規(guī)可依,初步形成了鎮(zhèn)域發(fā)展新格局。第三,推進戶籍制度改革。各試點鎮(zhèn)根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、產(chǎn)業(yè)特色和人口現(xiàn)狀,因地制宜推進農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移。如無為、天長等地規(guī)定凡在試點鎮(zhèn)擁有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的外來人員及共同居住生活的直系親屬,均可辦理城鎮(zhèn)戶口,并按有關規(guī)定享受城鎮(zhèn)居民同等的權利和義務,有效解決了高溝、秦欄鎮(zhèn)企業(yè)招工難的問題。霍山縣則采取逐步放開的形式,優(yōu)先安排縣域其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民向衡山鎮(zhèn)聚集。寧國市針對外來在港口鎮(zhèn)定居的人口,由于沒有本鎮(zhèn)的戶籍,因而未能享受社會保障、子女入學等方面的公民待遇問題,取消港口鎮(zhèn)非農(nóng)和農(nóng)業(yè)戶口,實行按居住地登記戶口的戶籍管理制度,凡在港口鎮(zhèn)擁有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或者生活來源等具備落戶條件的外來人員,在履行計劃生育、社會治安、集體資產(chǎn)權益等相關承諾的前提下,可申報港口鎮(zhèn)居民戶口。對擁有二輪承包土地的本鎮(zhèn)居民,其土地承包經(jīng)營權不變,在土地二輪承包期內(nèi)按規(guī)定享受農(nóng)村計劃生育政策。第四,探索金融服務體系改革。農(nóng)行在高溝鎮(zhèn)設立全省首家鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級支行。四是把城鎮(zhèn)作為加快發(fā)展的重要載體,大力拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間。進一步做好城鎮(zhèn)建設框架,做到建設一個區(qū)域、及時投入運行一個區(qū)域,最大限度地方便人口向城鎮(zhèn)集聚。加強城鎮(zhèn)公共設施建設,大力發(fā)展城鎮(zhèn)服務業(yè),不斷完善城鎮(zhèn)服務功能,提升城鎮(zhèn)支撐發(fā)展的能力。將城鎮(zhèn)規(guī)劃作為經(jīng)營城鎮(zhèn)的第一資源,運用市場化手段,引進多元投資主體,為城鎮(zhèn)建設提供資金保障。深入開展鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌、交通秩序、環(huán)境衛(wèi)生、集貿(mào)市場等專項整治活動,做到城鎮(zhèn)建設與城鎮(zhèn)管理共同進步,使城鎮(zhèn)真正成為全鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民務工經(jīng)商、安居樂業(yè)的主要平臺。

　　二、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點存在的主要問題

　　一是事權還需要進一步下放。基層的行政執(zhí)法權基本上是以縣一級政府為主體的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政決策權、執(zhí)法權很小。即使通過委托授權等方式下放給經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)一部分事權,仍出現(xiàn)了與現(xiàn)行的法律法規(guī)不一致的問題。二是發(fā)展要素保障還需加強。縣直部門下放試點鎮(zhèn)管理權限后,業(yè)務對口面擴大,工作標準提升,工作難度加大,現(xiàn)有的人才隊伍難以適應工作需要,導致如城鎮(zhèn)建設規(guī)劃等部分事權即使下放后,職責還不能充分履行的現(xiàn)象。雖然試點鎮(zhèn)開展了一系列人事制度改革,開始打破干部身份限制,建立干部能上能下的靈活用人機制,但針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員結構矛盾、專業(yè)人才“招聘難、留不住”等問題,需要進一步強化業(yè)務培訓、調(diào)整隊伍結構、補充新鮮工作力量,增強試點鎮(zhèn)的人才智力保障。三是配套改革還需進一步深化。盡管各地實施方案中都將金融改革列入試點范圍,但由于各試點鎮(zhèn)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度差異較大,而各種商業(yè)銀行、擔保公司和中介組織的布點經(jīng)營大都根據(jù)市場成熟度和業(yè)務需求來確定,因此對于剛剛起步的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn),金融機構的設立還遠沒有跟上發(fā)展需要。在建設用地方面,由于市、縣政府也同樣面臨著艱巨的發(fā)展任務,雖然方案中明確要求省、市、縣政府每年分別在建設用地計劃指標中安排一定數(shù)量給試點鎮(zhèn)使用,但有的地方目前還沒有落實到位。

　　三、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革

　　下一步的設想一是應成為引領鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革新方向。當前,我國農(nóng)村正在發(fā)生新的變革,中國農(nóng)業(yè)參與國際合作和競爭正面臨新的局面。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革應引領今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革新方向,以此項改革試點為抓手,合理設立、科學配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構編制和職能,并配套開展相關改革,使之更有效地適應經(jīng)濟社會的發(fā)展。適度擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權限,把城鄉(xiāng)作為一個整體來通盤考慮,能夠增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理和公共服務的能力,充分激活鎮(zhèn)域內(nèi)外各項經(jīng)濟社會發(fā)展要素,更大地激發(fā)鎮(zhèn)域經(jīng)濟社會發(fā)展活力,不斷加快消除城鄉(xiāng)二元結構的步伐,推動整個國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長和社會和諧進步。

　　二是應加強立法保障。按照法律規(guī)定,我國行政執(zhí)法權以縣一級政府為主體,當出現(xiàn)市場監(jiān)管、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、食品衛(wèi)生等問題時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法查處,只有報請上級主管部門。在試點中,要求執(zhí)法重心下移,以委托執(zhí)法或派駐執(zhí)法等方式,將相關執(zhí)法權向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸,明確要求逐步在經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)配備城市管理行政力量,開展城市管理統(tǒng)一執(zhí)法工作。隨著這項改革的深入,經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)規(guī)模的擴大、地位作用的彰顯,與之相適應的執(zhí)法權要從立法上給予明確。

　　三是應作為推進新型城鎮(zhèn)化的重要手段。安徽省“十二五”規(guī)劃提出未來五年城鎮(zhèn)化率要達到50%以上,也就是說,每年要有125萬左右的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中的輻射帶動作用日益增強,在推進新型城鎮(zhèn)化進程中,經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)以其特殊地位和優(yōu)勢必然要承擔起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設的重大責任,成為產(chǎn)業(yè)集聚集約發(fā)展新的增長極和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的重要載體。下一步,要進一步擴大經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理權限,指導試點鎮(zhèn)因地制宜統(tǒng)籌推進公共服務體系建設、社會管理體制創(chuàng)新、城鄉(xiāng)一體化建設以及事業(yè)單位改革等重點領域改革工作。同時,進一步培育挖掘新的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)加入改革試點,將試點鎮(zhèn)范圍擴大到20家。厘清擴權強鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)等改革試點,建議統(tǒng)一納入到經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn),并從頂層設計上加以明確。

　　四是應加快推進體制機制創(chuàng)新。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革對破解城鄉(xiāng)二元結構和加快推進城鄉(xiāng)一體化具有重要意義。越來越多的農(nóng)業(yè)人口被經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)吸納,必定會面臨著戶籍、就業(yè)、教育、社會保障等問題。因此,要加快戶籍制度改革步伐,實現(xiàn)社會流動化,放寬經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)落戶條件,鼓勵引導更多外來人口和農(nóng)村居民進入經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)就業(yè)居住。加快就業(yè)、社會保障、教育等體制改革步伐,建立健全經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)就業(yè)和社會保障工作平臺,推動農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。擴大各類保險覆蓋面,規(guī)范和完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度,全面普及新型合作醫(yī)療,逐步提高最低工資標準和生活保障標準。同時,建議中央層面加強土地、財稅、金融等領域改革的頂層設計,解決經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展中的體制機制障礙。