行政爭(zhēng)議訴源治理機(jī)制研究

　　要: 訴源治理是我國(guó)社會(huì)治理體系中的一項(xiàng)重要方式，行政爭(zhēng)議訴源治理在預(yù)防和實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議、維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定等方面能夠發(fā)揮重要的作用。行政爭(zhēng)議訴源治理機(jī)制的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循“源頭預(yù)防為先、非訴機(jī)制挺前、法院裁判終局”的基本理念，并實(shí)現(xiàn)各種治理路徑的有效銜接、各類治理主體的高效協(xié)調(diào)。在源頭預(yù)防維度，應(yīng)建立與行政爭(zhēng)議形成原因類型化相適應(yīng)的預(yù)防機(jī)制，完善當(dāng)事人間的溝通協(xié)商機(jī)制、建立司法行政協(xié)作機(jī)制等多元化行政爭(zhēng)議源頭預(yù)防機(jī)制，以及時(shí)消除潛在的行政爭(zhēng)議; 在非訴化解維度，應(yīng)完善行政爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)制，發(fā)揮行政復(fù)議的“主渠道”作用，重構(gòu)信訪體制; 在法院裁判維度，應(yīng)完善繁簡(jiǎn)分流機(jī)制，合理利用調(diào)解與協(xié)調(diào)和解方式，進(jìn)一步發(fā)揮行政指導(dǎo)性案例的作用以及堅(jiān)持行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，以確保實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。

　　本文源自馬磊; 王紅建， 河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào) 發(fā)表時(shí)間：2021-03-05《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》(雙月刊)創(chuàng)刊于1986年，是由河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)主辦的學(xué)術(shù)刊物。經(jīng)國(guó)家新聞出版總署批準(zhǔn)(新初審字[2011]806號(hào))，原《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》更名為《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，主辦單位由原河南省政法管理干部學(xué)院變更為河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)。

　　關(guān)鍵詞: 行政爭(zhēng)議; 訴源治理; 源頭預(yù)防; 實(shí)質(zhì)性化解; 行政指導(dǎo)性案例

　　在行政爭(zhēng)議化解中，行政訴訟是保證行政相對(duì)人合法權(quán)益的最終保障機(jī)制和事后救濟(jì)機(jī)制，也是解決行政爭(zhēng)議的主要渠道。但隨著行政爭(zhēng)議的日漸增多，人民法院受理行政案件的數(shù)量呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。“案多人少”的情況導(dǎo)致目前行政審判質(zhì)效明顯下降，行政案件長(zhǎng)期存在上訴率、申訴率、信訪率高等問(wèn)題。為切實(shí)解決行政爭(zhēng)議，急需建立一套多元化的行政爭(zhēng)議預(yù)防和化解機(jī)制。“訴源治理”于 2019 年被最高人民法院“五五改革綱要”所吸納后，有關(guān)“訴源治理”的研究和探索正在如火如荼地展開(kāi)，但目前仍存在“民事?tīng)?zhēng)議研究多，行政爭(zhēng)議研究少”“實(shí)踐探索多，理論研究少”等問(wèn)題。為進(jìn)一步完善多元化行政爭(zhēng)議預(yù)防和化解機(jī)制，本文將結(jié)合現(xiàn)有理論與實(shí)踐成果對(duì)行政爭(zhēng)議訴源治理機(jī)制進(jìn)行初步探索。

　　一、行政爭(zhēng)議訴源治理的基本面相

　　( 一) “訴源治理”的時(shí)代背景

　　訴源治理是指“社會(huì)個(gè)體及各種機(jī)構(gòu)對(duì)糾紛的預(yù)防及化解所采取的各項(xiàng)措施、方式和方法，使?jié)撛诩m紛和已出現(xiàn)糾紛的當(dāng)事人的相關(guān)利益和沖突得以調(diào)和，并且采取聯(lián)合行動(dòng)所持續(xù)的過(guò)程”[1]。通說(shuō)認(rèn)為，訴源治理有狹義和廣義之分。“狹義的訴源治理是指訴訟之外的糾紛實(shí)質(zhì)化解。廣義的訴源治理既包含訴訟之外的糾紛實(shí)質(zhì)化解，也包含訴訟之內(nèi)的糾紛實(shí)質(zhì)化解。”[2]本文所述的“訴源治理”均采納廣義的訴源治理范圍，即包括源頭預(yù)防、非訴解決、法院裁判三個(gè)維度。對(duì)“訴源治理”的理解應(yīng)著重把握以下兩個(gè)方面: 一是訴源治理的目的在于通過(guò)多元化路徑從源頭消除潛在的爭(zhēng)議; 爭(zhēng)議發(fā)生后，實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。二是訴源治理主體也是多元化的，訴源治理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，有效發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心優(yōu)勢(shì)，在法治軌道上統(tǒng)籌各方面力量和各種資源，形成參與“訴源治理”的合力[3]。

　　中國(guó)對(duì)社會(huì)治理的認(rèn)識(shí)在不斷深化，實(shí)踐探索在不斷推進(jìn)，訴源治理是國(guó)家在推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化過(guò)程中的最新成果。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理”作出了論述，要求“堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會(huì)治理法治化水平”。黨的十九大報(bào)告提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，要求加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。在 2019 年中央政法工作會(huì)議中，習(xí)近平同志對(duì)社會(huì)治理體制與社會(huì)治理格局的建設(shè)作出了進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)。這次會(huì)議還確定了“要堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量”等舉措。2019 年 2 月，訴源治理被最高人民法院“五五改革綱要”所吸納，明確列為今后五年人民法院一項(xiàng)非常重要的改革任務(wù)。同年 8 月 1 日，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制 一站式訴訟服務(wù)中心的意見(jiàn)》，進(jìn)一步指出“主動(dòng)融入黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)的訴源治理機(jī)制建設(shè)”。

　　訴源治理作為國(guó)家在推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化過(guò)程中的最新成果，本質(zhì)上是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的傳承和延伸。社會(huì)治理現(xiàn)代化既是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要支柱，又是國(guó)家治理現(xiàn)代化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。因此，建立和完善訴源治理機(jī)制也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。具體而言，一方面，訴源治理機(jī)制的建構(gòu)有利于緩解法院案多人少的矛盾，提高審判質(zhì)效，促進(jìn)法院實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議; 另一方面，訴源治理機(jī)制能夠促進(jìn)訴源治理的各參與方對(duì)爭(zhēng)議產(chǎn)生的根源進(jìn)行內(nèi)省式反思，從而提高運(yùn)用法治方式和法治思維解決問(wèn)題的能力。

　　( 二) 行政爭(zhēng)議訴源治理機(jī)制概述

　　行政爭(zhēng)議訴源治理機(jī)制的建構(gòu)作為訴源治理建設(shè)的一個(gè)重要領(lǐng)域，其本質(zhì)目的在于通過(guò)多元化路徑實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議，而這些路徑也應(yīng)當(dāng)分為三個(gè)維度: 一是訴源治理主體應(yīng)當(dāng)在源頭上預(yù)防行政爭(zhēng)議，并及時(shí)消除潛在的行政爭(zhēng)議; 二是行政爭(zhēng)議產(chǎn)生后，盡量通過(guò)非訴訟行政糾紛解決機(jī)制化解行政爭(zhēng)議; 三是法院在審理行政案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，降低行政案件的上訴率、申訴率、信訪率。這三個(gè)維度是一個(gè)既相互協(xié)調(diào)又層次分明的過(guò)程，即在行政爭(zhēng)議訴源治理中，應(yīng)堅(jiān)持“源頭預(yù)防為先、非訴機(jī)制挺前、法院裁判終局”，行政爭(zhēng)議訴源治理機(jī)制的建構(gòu)也應(yīng)以上述三個(gè)維度為核心。

　　在行政爭(zhēng)議領(lǐng)域，爭(zhēng)議一方當(dāng)事人是行政機(jī)關(guān)，另一方當(dāng)事人是行政相對(duì)人，當(dāng)事人雙方地位的不對(duì)等以及行政機(jī)關(guān)的特殊地位，使得我國(guó)行政法早就確立了行政復(fù)議、行政調(diào)解、申訴、信訪等一系列的非訴訟行政糾紛解決機(jī)制。但是，相較于這些非訴訟行政糾紛解決機(jī)制，訴源治理無(wú)疑對(duì)行政爭(zhēng)議的化解提出了更高的要求，它不僅要求將矛盾盡量化解在源頭，還要求矛盾化解的實(shí)質(zhì)性，更要求化解路徑的多元化以及各種路徑間的有效銜接，以保證所有的行政爭(zhēng)議都有出口。行政爭(zhēng)議訴源治理路徑的多元化也決定了治理主體的多元化，行政爭(zhēng)議訴源治理工作的實(shí)施不是靠一個(gè)部門(mén)就能完成的，而應(yīng)在堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)的前提下，明確立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、人民法院、調(diào)解機(jī)構(gòu)等各類訴源治理主體的職責(zé)及協(xié)調(diào)、銜接機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮各類主體在行政爭(zhēng)議訴源治理中的作用。

　　相較于民事、刑事等領(lǐng)域，行政爭(zhēng)議訴源治理機(jī)制的建構(gòu)具有其特殊性。首先，行政爭(zhēng)議的一方主體為行政機(jī)關(guān)，另一方主體為行政相對(duì)人，二者處于一種“不對(duì)稱的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”[4]。行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律賦予的公權(quán)力行使公共治理職能，在行政相對(duì)人心中一直都處于“高高在上”的地位。行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)地位使得“五老”調(diào)解、巡回審判、無(wú)訟社區(qū)等在其他領(lǐng)域探索的行之有效的訴源治理經(jīng)驗(yàn)難以在行政爭(zhēng)議化解過(guò)程中發(fā)揮作用，行政爭(zhēng)議訴源治理機(jī)制的建構(gòu)需要基于行政爭(zhēng)議的上述特征。其次，除行政訴訟制度外，行政法已經(jīng)建立了許多非訴訟行政爭(zhēng)議化解機(jī)制。從實(shí)踐來(lái)看，行政爭(zhēng)議發(fā)生后相對(duì)人通過(guò)申訴、信訪等途徑尋求權(quán)利救濟(jì)的情況極為常見(jiàn)，行政復(fù)議案件近幾年也呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。當(dāng)前，行政復(fù)議、信訪等非訴訟行政爭(zhēng)議化解機(jī)制在制度設(shè)計(jì)和現(xiàn)實(shí)操作中都還存在諸多問(wèn)題，但隨著國(guó)家對(duì)其具體制度的不斷完善，由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的行政復(fù)議等機(jī)制能夠擔(dān)起行政爭(zhēng)議化解主渠道的重任。因此，行政爭(zhēng)議訴源治理機(jī)制的建構(gòu)需要基于現(xiàn)有的非訴訟行政爭(zhēng)議化解機(jī)制。另外，行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生往往是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)而侵害了行政相對(duì)人或利害關(guān)系人的合法權(quán)益，提高行政機(jī)關(guān)依法行政水平是行政法治建設(shè)的基本要求，也是行政爭(zhēng)議訴源治理的應(yīng)有之義。在當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景下，法治政府建設(shè)作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)得到了高度關(guān)注。法治政府建設(shè)中的高效便民服務(wù)、行政決策法治化、行政執(zhí)法規(guī)范化、政府信息公開(kāi)、政府守法誠(chéng)信等要求也符合訴源治理中從源頭預(yù)防爭(zhēng)議的基本要求[5]。

　　二、行政爭(zhēng)議源頭預(yù)防機(jī)制建構(gòu)

　　源頭預(yù)防爭(zhēng)議是訴源治理的第一個(gè)維度，也是訴源治理最為本質(zhì)的含義。行政訴訟制度建立之初，平均每個(gè)法院每年受理的行政案件不到 30 件，最多的年份也不超過(guò) 40 件，案件過(guò)少是行政訴訟面臨的主要困境之一[6]。但時(shí)至今日，案件爆棚卻成為行政訴訟面臨的主要壓力，同時(shí)也給行政訴訟審判質(zhì)效等方面帶來(lái)了諸多問(wèn)題。探索建構(gòu)行政爭(zhēng)議源頭預(yù)防機(jī)制，及時(shí)消除還未形成的行政爭(zhēng)議，是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、減輕法院審判壓力的根本方式。行政爭(zhēng)議的預(yù)防路徑是多元化的，其選擇應(yīng)與行政爭(zhēng)議的基本特征相符。

　　( 一) 建立與行政爭(zhēng)議形成原因類型化相適應(yīng)的預(yù)防機(jī)制

　　我國(guó)存在行政復(fù)議、信訪等多種行政爭(zhēng)議化解途徑，但在當(dāng)前，行政爭(zhēng)議如果不是必須復(fù)議前置，行政訴訟還是當(dāng)事人尋求權(quán)益保護(hù)的最主要方式。筆者在無(wú)訟網(wǎng)以“案件類型: 行政”“裁判年份: 2019”為條件進(jìn)行檢索，共找到466 248份判決，其中案由為行政處罰的判決143 639份，約占判決總數(shù)的 31%; 案由為行政復(fù)議的判決41 619份，約占判決總數(shù)的 9%; 案由為行政征收的判決25 120份，約占判決總數(shù)的 5. 3%①，可以看出，案件類型較為集中是行政訴訟司法實(shí)踐中的主要特點(diǎn)之一。行政爭(zhēng)議形成原因類型化分析，即針對(duì)行政訴訟中受案數(shù)量較多的案件類型，總結(jié)行政爭(zhēng)議的主要事由，分析行政爭(zhēng)議的形成原因，尋找行政爭(zhēng)議的預(yù)防路徑，將大量潛在的爭(zhēng)議消除在源頭，以減輕行政案件數(shù)量過(guò)多給法院帶來(lái)的審判壓力。

　　類型化分析的第一步是要總結(jié)某類案件的主要爭(zhēng)議事由。以行政征收案件為例，筆者在無(wú)訟網(wǎng)以 “案由: 行政征收”“地域: 河南省”“裁判年份: 2019”“文書(shū)性質(zhì): 判決”為條件進(jìn)行檢索，共找到 312 條結(jié)果，然后又以“裁判日期”進(jìn)行排序，選取前 100 份判決進(jìn)行篩選，其中認(rèn)定行政機(jī)關(guān)有違法情形的判決共 71 份②。行政機(jī)關(guān)的違法原因較為集中，大都是程序問(wèn)題，其中因行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)強(qiáng)制拆除土地上附著物而認(rèn)定違法的判決有 18 份，約占判決總數(shù)的 25%; 因未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的情況下拆除被征收人房屋而違法的判決有 17 份，約占判決總數(shù)的 21%; 因未依法公開(kāi)涉及土地征收的政府信息而違法的判決有 11 份，約占判決總數(shù)的 15%，等等。

　　類型化分析的第二步則是要根據(jù)行政爭(zhēng)議產(chǎn)生的原因提出預(yù)防方案。由表 2 可知，在行政征收案件中，爭(zhēng)議的產(chǎn)生絕大多數(shù)情況下是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)違反了法律的明確規(guī)定，而規(guī)范其行政執(zhí)法行為就成為從源頭預(yù)防行政爭(zhēng)議的主要途徑。首先，行政機(jī)關(guān)應(yīng)做到行政決策的法治化與行政執(zhí)法的規(guī)范化。一要權(quán)限合法，如行政機(jī)關(guān)沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)便不能強(qiáng)制拆除土地上附著物，只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行; 二要實(shí)體合法，如國(guó)家征收土地的，必須依照法定程序批準(zhǔn)后才能實(shí)施，有權(quán)機(jī)關(guān)還未批準(zhǔn)時(shí)不得實(shí)施; 三要程序合法，如行政機(jī)關(guān)在未與被征收人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的情況下，原則上不能拆除被征收人房屋。其次，要加強(qiáng)對(duì)違法行政行為的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào): “必須把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人。”[7] “行政機(jī)關(guān)必須要對(duì)法律負(fù)責(zé)，承擔(dān)因自身行政行為引起的各種法律責(zé)任。包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、人民監(jiān)督在內(nèi)的法治化監(jiān)督體系則構(gòu)成了問(wèn)責(zé)制度法治化運(yùn)行的內(nèi)在動(dòng)力。”[8]最后，要通過(guò)講座、培訓(xùn)等各種方式提升行政機(jī)關(guān)的依法行政能力。比如，四川省榮縣人民法院針對(duì)行政審判中反映出的行政執(zhí)法常見(jiàn)問(wèn)題，通過(guò)開(kāi)展專題講座、組織旁聽(tīng)庭審等形式對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行法律培訓(xùn)，規(guī)范執(zhí)法程序，以減少行政執(zhí)法不規(guī)范等引發(fā)行政爭(zhēng)議的情況[9]。

　　在行政爭(zhēng)議訴源治理中，行政爭(zhēng)議形成原因類型化分析工作應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行政機(jī)關(guān)、人民法院、社會(huì)力量等多類主體的作用。首先，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行政爭(zhēng)議形成原因類型化分析工作的開(kāi)展，并提供必要的人財(cái)物保障。其次，法院掌握大量的司法數(shù)據(jù)，可以對(duì)某類行政爭(zhēng)議形成原因進(jìn)行調(diào)研，并將調(diào)研數(shù)據(jù)抄送給行政機(jī)關(guān)，也可以提出相關(guān)建議。最后，行政機(jī)關(guān)可以在掌握相關(guān)數(shù)據(jù)的情況下委托專家學(xué)者或其他研究人員對(duì)行政爭(zhēng)議形成原因進(jìn)行研究并提供科學(xué)的預(yù)防建議。另外，行政機(jī)關(guān)、人民法院、高校也可以通過(guò)聯(lián)合課題組的形式對(duì)行政爭(zhēng)議形成原因展開(kāi)系統(tǒng)分析。

　　( 二) 完善多元化行政爭(zhēng)議源頭預(yù)防機(jī)制

　　首先，完善與當(dāng)事人間的溝通協(xié)商機(jī)制。《行政處罰法》( 1996 年) 和《行政許可法》( 2003 年) 對(duì)告知、申辯和聽(tīng)證等程序作了比較完備的規(guī)定，聽(tīng)取意見(jiàn)是正當(dāng)程序原則的基本要求，它作為一種獨(dú)立的程序性權(quán)利，國(guó)家有義務(wù)保障它的實(shí)現(xiàn)。就行政機(jī)關(guān)而言，聽(tīng)取意見(jiàn)可以使其更為詳細(xì)地了解案件情況，從而作出正確的行政決定; 就行政相對(duì)人而言，聽(tīng)取意見(jiàn)具有保障個(gè)人實(shí)體法權(quán)利的功能。因此，在預(yù)防行政爭(zhēng)議層面，聽(tīng)取意見(jiàn)不僅可以預(yù)防行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤作出行政決定而產(chǎn)生行政爭(zhēng)議，還可以增加行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的接觸，由行政機(jī)關(guān)代替法院向行政相對(duì)人解釋該行政決定的合法性。溝通協(xié)商機(jī)制的缺乏不僅會(huì)造成大量的行政爭(zhēng)議，還有可能會(huì)導(dǎo)致行政相對(duì)人的不滿，引發(fā)更為嚴(yán)重的社會(huì)后果。因此，完善當(dāng)事人間的溝通協(xié)商機(jī)制對(duì)預(yù)防行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生及擴(kuò)大具有必要性。

　　其次，建立司法行政協(xié)作機(jī)制。司法行政協(xié)作機(jī)制即法院與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或其領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督機(jī)關(guān)的溝通機(jī)制，其建立目的在于提升依法行政實(shí)效，減少行政爭(zhēng)議。一方面，法院可以就可能會(huì)大規(guī)模提起行政訴訟的案件向行政機(jī)關(guān)提出司法建議，使行政機(jī)關(guān)及時(shí)改正違法行為或向行政相對(duì)人釋明行為的合法性，以消除行政爭(zhēng)議。在司法實(shí)踐中，經(jīng)常可以看到十幾個(gè)甚至幾十個(gè)行政相對(duì)人因不滿行政機(jī)關(guān)作出的同一事項(xiàng)而分別向法院提起行政訴訟，法院分別作出判決的情況，這種目前普遍存在的現(xiàn)象極大增加了法院的審判壓力。法院在審理案件時(shí)如遇到上述情況，一方面可以及時(shí)向行政機(jī)關(guān)提出司法建議; 另一方面，法院也可以與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督機(jī)關(guān)建立協(xié)作關(guān)系，倒逼行政執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)范行政執(zhí)法行為，消除行政爭(zhēng)議產(chǎn)生的土壤。

　　再次，搭建行政爭(zhēng)議預(yù)防溝通平臺(tái)。行政爭(zhēng)議預(yù)防溝通平臺(tái)，是指為及時(shí)消除潛在的行政爭(zhēng)議而建立的由行政機(jī)關(guān)、人民法院、信訪部門(mén)、基層自治組織、社區(qū)工作者、咨詢機(jī)構(gòu)等主體進(jìn)行及時(shí)溝通的信息交流機(jī)制。行政機(jī)關(guān)在作出行政行為后，大多數(shù)情況下難以知曉行政相對(duì)人是否認(rèn)為該行政行為侵犯了其合法權(quán)益而準(zhǔn)備尋求權(quán)利救濟(jì)，但基層自治組織、社區(qū)工作者、咨詢機(jī)構(gòu)等卻很容易發(fā)現(xiàn)潛在的行政爭(zhēng)議。基層自治組織、社區(qū)工作者、咨詢機(jī)構(gòu)等主體在發(fā)現(xiàn)行政爭(zhēng)議后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將信息報(bào)送給行政機(jī)關(guān)、人民法院、信訪部門(mén)等單位，以便上述單位及時(shí)知曉并解決還未進(jìn)入救濟(jì)程序的行政爭(zhēng)議，行政爭(zhēng)議預(yù)防溝通平臺(tái)正是為方便各類主體間的溝通交流而建立。行政爭(zhēng)議預(yù)防溝通平臺(tái)除發(fā)揮信息交流的作用外，還可以成為行政機(jī)關(guān)征求其他主體解決建議的工具，以便行政機(jī)關(guān)能夠更為得當(dāng)?shù)夭扇〈胧凉撛诘男姓?zhēng)議。

　　最后，加強(qiáng)法制宣傳教育。行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生，一是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)違法作出行政行為，但即便行政行為合法，行政相對(duì)人也可能會(huì)因?yàn)椴涣私夥梢?guī)定而認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯了其合法權(quán)益，然后通過(guò)各種途徑尋求權(quán)利救濟(jì)。因此，為減少此類不必要的行政爭(zhēng)議，有必要加強(qiáng)對(duì)公眾的法制宣傳教育。為確保法制宣傳教育能夠真正發(fā)揮預(yù)防行政爭(zhēng)議的效果，其路徑和內(nèi)容選擇可以更為具體化。第一，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為前，應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種途徑向行政相對(duì)人告知行為依據(jù)。比如，縣級(jí)人民政府在對(duì)某一區(qū)域的集體土地進(jìn)行征收前，可向該區(qū)域內(nèi)的被征收人發(fā)放與征收和補(bǔ)償事宜相關(guān)的法律法規(guī)手冊(cè)，并組織被征收人進(jìn)行學(xué)習(xí)。第二，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)某一行為可能會(huì)引起行政相對(duì)人的不理解，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)向其釋明原因。第三，行政機(jī)關(guān)可以聯(lián)合其他訴源治理主體在基層設(shè)置專門(mén)聯(lián)絡(luò)員，承擔(dān)法制宣傳教育等職能。比如，濰坊市中級(jí)人民法院與濰坊市政府法制辦聯(lián)合發(fā)文，在該市每一個(gè)鎮(zhèn)街、社區(qū)和村居均設(shè)立行政復(fù)議裁決和行政訴訟聯(lián)絡(luò)員，承擔(dān)行政法律宣傳、解答群眾咨詢等職能，促進(jìn)了行政爭(zhēng)議的快速、有效化解[10]。

　　建立行政爭(zhēng)議源頭預(yù)防保障機(jī)制，只有對(duì)實(shí)施預(yù)防措施的主體予以合理的人財(cái)物保障，才能切實(shí)發(fā)揮源頭預(yù)防機(jī)制的作用。

　　三、非訴訟行政爭(zhēng)議解決機(jī)制建構(gòu)

　　將爭(zhēng)議化解在源頭是訴源治理最為本質(zhì)的要求，但當(dāng)前還不可能僅通過(guò)預(yù)防機(jī)制就將行政爭(zhēng)議完全消除。行政爭(zhēng)議產(chǎn)生后，通過(guò)非訴訟行政爭(zhēng)議解決機(jī)制化解爭(zhēng)議是行政爭(zhēng)議訴源治理的第二個(gè)維度。“在現(xiàn)代社會(huì)，僅僅依靠法院來(lái)解決糾紛已不可能，行政機(jī)關(guān)理應(yīng)成為解決社會(huì)糾紛不可缺少的重要力量，甚至是主要力量。認(rèn)為解決糾紛只是法院的事情，這種觀念已不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展和要求。”[11]實(shí)際上，我國(guó)早已建立了由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的行政復(fù)議、行政調(diào)解、信訪等一系列非訴訟行政爭(zhēng)議解決制度，在訴源治理的非訴訟行政爭(zhēng)議解決機(jī)制建構(gòu)中，關(guān)鍵不在于設(shè)立某種制度，而是要在對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行明確定位的基礎(chǔ)上作出進(jìn)一步完善，以真正發(fā)揮這些制度解決行政爭(zhēng)議的作用。

　　( 一) 完善行政爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)制

　　爭(zhēng)議形成后，訴源治理首先要求非訴糾紛解決機(jī)制低成本、高效率地化解糾紛，避免已出現(xiàn)的糾紛最終形成訴訟而增加當(dāng)事人訴累，而具有高效、及時(shí)、直接、經(jīng)濟(jì)等效益優(yōu)勢(shì)的調(diào)解機(jī)制正符合訴源治理的上述要求。

　　國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》中明確提出: “要把行政調(diào)解作為地方各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)的重要職責(zé)，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在化解行政爭(zhēng)議和民事糾紛中的作用。”基于行政爭(zhēng)議的特殊性，絕大多數(shù)民事?tīng)?zhēng)議調(diào)解方式無(wú)法在行政爭(zhēng)議領(lǐng)域運(yùn)用，行政爭(zhēng)議訴源治理機(jī)制應(yīng)建立與行政爭(zhēng)議基本特征相符的調(diào)解制度。所謂行政調(diào)解，是指“行政機(jī)關(guān)主持，以國(guó)家政策法律為依據(jù)，以自愿為原則，通過(guò)說(shuō)服教育等方法，促使雙方當(dāng)事人友好協(xié)商，互讓互諒，達(dá)成協(xié)議，從而解決爭(zhēng)議的行政行為”[12]。總體來(lái)說(shuō)，行政調(diào)解尚存在范圍狹窄、主體不獨(dú)立、程序匱乏及效力模糊等突出問(wèn)題，這些問(wèn)題也導(dǎo)致行政調(diào)解在化解行政爭(zhēng)議中并未發(fā)揮較大的作用。為建構(gòu)行政爭(zhēng)議訴源治理中的非訴訟行政爭(zhēng)議解決機(jī)制，低成本、高效率地化解行政爭(zhēng)議，需要對(duì)現(xiàn)有的行政調(diào)解機(jī)制作出完善。第一，應(yīng)明確行政調(diào)解的范圍。基于調(diào)解的自愿性，絕大多數(shù)行政爭(zhēng)議均可納入行政調(diào)解的范圍，但調(diào)解結(jié)果不能損害社會(huì)公共利益以及他人的合法權(quán)益。第二，應(yīng)重構(gòu)行政調(diào)解主體，縣級(jí)以上人民政府可以設(shè)立專門(mén)的行政調(diào)解委員會(huì)，聘任專業(yè)的行政調(diào)解員，以提高行政調(diào)解的專業(yè)性與公信力。第三，應(yīng)明確行政調(diào)解的基本程序，“行政調(diào)解的優(yōu)勢(shì)在于簡(jiǎn)便、快捷，其程序也具有非正式性”[13]，因而只需遵循自愿原則、回避原則、程序參與原則、公開(kāi)原則等基本程序原則。第四，應(yīng)賦予行政調(diào)解一定的法律效力。行政調(diào)解協(xié)議簽訂后，雙方當(dāng)事人均應(yīng)當(dāng)及時(shí)履行該協(xié)議，一方當(dāng)事人不履行的，另一方當(dāng)事人在法定期限內(nèi)可向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

　　除行政調(diào)解外，一些行政爭(zhēng)議的解決還可以借助其他調(diào)解方式。一是行政登記、行政確權(quán)類案件本質(zhì)上是因民事糾紛引起的行政爭(zhēng)議，當(dāng)此類行政爭(zhēng)議產(chǎn)生后，可借助“五老”調(diào)解、人民調(diào)解委員會(huì)等人民調(diào)解方式先行解決民事糾紛，民事糾紛解決后，行政爭(zhēng)議當(dāng)然得到解決。二是可以建立由人民法院主導(dǎo)、行政機(jī)關(guān)、人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、律師等主體參與的聯(lián)合調(diào)解中心，對(duì)經(jīng)審查符合立案條件，且爭(zhēng)議可以調(diào)處的訴訟案件，法院可以根據(jù)案件具體情況和當(dāng)事人意愿，于立案前委托聯(lián)合調(diào)解中心，從調(diào)解員名錄中選派調(diào)解員依法進(jìn)行調(diào)處。比如，2020 年 5 月 9 日，上海市司法局和上海市第一、第二、第三中級(jí)人民法院共同設(shè)立行政爭(zhēng)議多元調(diào)解聯(lián)合中心，調(diào)解范圍為基本覆蓋了行政訴訟案件的受案范圍。法院將符合條件的案件于立案前委托聯(lián)合中心進(jìn)行調(diào)處，該多元調(diào)解聯(lián)合中心是在大調(diào)解工作格局下構(gòu)建新型訴調(diào)對(duì)接模式的重要探索[14]。

　　( 二) 發(fā)揮行政復(fù)議的“主渠道”作用

　　1999 年《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》( 以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》) 的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)行政復(fù)議制度的正式確立。此后，《行政復(fù)議法》經(jīng)過(guò) 2009 年、2017 年兩次修改，國(guó)務(wù)院也于 2007 年頒布了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》( 以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法實(shí)施條例》) 。近幾年，立法機(jī)關(guān)、行政法學(xué)界以及實(shí)務(wù)界都在主張發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議中的“主渠道”作用①，原因在于，相較于行政訴訟，由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的行政復(fù)議具有以下優(yōu)勢(shì): 首先，復(fù)議機(jī)關(guān)是行政行為作出機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)，具備對(duì)事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行判斷的行政管理經(jīng)驗(yàn)與專業(yè)優(yōu)勢(shì)[15]; 其次，復(fù)議機(jī)關(guān)既能夠?qū)π姓袨檫M(jìn)行合法性審查，也能夠進(jìn)行合理性審查; 再次，復(fù)議機(jī)關(guān)是行政行為作出機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，有利于督促被申請(qǐng)人及時(shí)改正違法行為; 最后，行政復(fù)議具有“非正式、靈活性、快速、經(jīng)濟(jì)、便民等特征”[16]。但是，與社會(huì)各界的期望相反，行政復(fù)議一直以來(lái)都未發(fā)揮其應(yīng)有的作用，“維持會(huì)”“橡皮圖章”等標(biāo)簽一直如影隨形地相伴于行政復(fù)議，大量行政爭(zhēng)議涌入信訪部門(mén)和法院，形成了“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的現(xiàn)有格局。為切實(shí)發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議中的“主渠道”作用，《行政復(fù)議法》的修改成為我國(guó)立法工作的當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前，《行政復(fù)議法》的修改已經(jīng)被列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，并且作為條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的第一類法律草案項(xiàng)目之一。應(yīng)當(dāng)注意的是，行政復(fù)議作為訴源治理中非訴訟行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的主要組成部分，《行政復(fù)議法》的修改，也必須立足于行政爭(zhēng)議訴源治理機(jī)制的整體框架和基本要求，不能只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林。作為一種非訴訟行政爭(zhēng)議解決制度，行政復(fù)議在行政爭(zhēng)議訴源治理中應(yīng)發(fā)揮解決行政爭(zhēng)議的“主渠道”作用，并能夠?qū)嵸|(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。為滿足行政爭(zhēng)議訴源治理的上述要求，行政復(fù)議制度應(yīng)在基本定位、受案范圍、復(fù)議前置、相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)、調(diào)解與和解范圍等方面作出修改。

　　第一，應(yīng)明確行政復(fù)議“解決行政爭(zhēng)議”的基本定位。實(shí)踐中過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政化而片面反對(duì)司法化、過(guò)于側(cè)重層級(jí)監(jiān)督而忽視爭(zhēng)議解決的作用，致使行政復(fù)議的積極作用難以得到發(fā)揮[17]。因此，發(fā)揮行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的“主渠道”作用，應(yīng)明確其“解決行政爭(zhēng)議”的基本定位。第二，應(yīng)擴(kuò)大行政復(fù)議案件的受案范圍。在實(shí)踐中，法院受理的行政案件大致可分為三類: 一是具體行政行為，二是行政協(xié)議，三是行政事實(shí)行為。河南省高級(jí)人民法院對(duì) 2019 年行政機(jī)關(guān)敗訴原因進(jìn)行調(diào)研分析后發(fā)現(xiàn)，在行政機(jī)關(guān)敗訴案件中，集體土地上房屋征收與國(guó)有土地上強(qiáng)拆等事實(shí)行為占比較大，這說(shuō)明因行政事實(shí)行為引發(fā)的行政爭(zhēng)議大量存在，而行政復(fù)議“具體行政行為”的受案范圍顯然難以發(fā)揮其解決行政爭(zhēng)議的“主渠道”作用。第三，應(yīng)擴(kuò)大行政復(fù)議前置的范圍，以復(fù)議前置為原則。行政復(fù)議過(guò)于行政化等問(wèn)題使得行政相對(duì)人大都直接選擇提起行政訴訟，或通過(guò)信訪尋求權(quán)利救濟(jì)，行政復(fù)議案件的審理數(shù)量并不多。欲發(fā)揮行政復(fù)議的“主渠道”作用，擴(kuò)大行政復(fù)議前置的范圍，以復(fù)議前置為原則，將大量行政爭(zhēng)議引入到行政復(fù)議渠道，在當(dāng)前是一種較為有效的選擇。第四，應(yīng)改革行政復(fù)議體制，實(shí)行相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)。實(shí)行復(fù)議前置的前提是確保行政復(fù)議的公正性，否則，“即便是復(fù)議前置的條件下，申請(qǐng)人也可能只是走走過(guò)場(chǎng)，不予信任”[18]。為確保行政復(fù)議的公正性，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政復(fù)議體制進(jìn)行改革。目前，學(xué)界與實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)將復(fù)議權(quán)由部門(mén)集中至一級(jí)政府統(tǒng)一行使已基本達(dá)成共識(shí)。第五，應(yīng)擴(kuò)大復(fù)議案件的調(diào)解與和解范圍。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條規(guī)定了兩項(xiàng)可以進(jìn)行調(diào)解的情況，但實(shí)踐中還存在著大量除上述兩種情形外可以進(jìn)行調(diào)解或和解的行政爭(zhēng)議。對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)受理后，復(fù)議機(jī)關(guān)指出或者行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)其具體行政行為存在不合法或者不合理情形的，應(yīng)當(dāng)允許其自我糾正錯(cuò)誤，取得申請(qǐng)人的諒解，撤回復(fù)議申請(qǐng)，這樣不僅發(fā)揮了上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督作用，也實(shí)際上解決了當(dāng)事人的訴求，有利于實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議。

　　( 三) 重構(gòu)信訪體制

　　信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)②。信訪制度正式建立于 1951 年，“原本是一種正常司法救濟(jì)和行政救濟(jì)之外的補(bǔ)充性救濟(jì)機(jī)制”[19]，在行政復(fù)議與行政訴訟無(wú)法發(fā)揮作用時(shí)，信訪可以起到一種“彌合”作用。但實(shí)際上，信訪一直以來(lái)不僅未能發(fā)揮其“彌合”作用，反而變成了社會(huì)治理中一項(xiàng)最為棘手的問(wèn)題，取消信訪制度的呼聲在學(xué)界愈發(fā)高漲。

　　信訪之所以出現(xiàn)如此巨大的問(wèn)題，是因?yàn)槠涔逃械闹贫仍O(shè)計(jì)與其所承載的功能之間發(fā)生了嚴(yán)重的錯(cuò)位，現(xiàn)有制度的運(yùn)行非但不能實(shí)現(xiàn)這些功能，反而常常帶來(lái)相反的結(jié)果。一方面，在總體制度設(shè)計(jì)上，行政復(fù)議發(fā)揮解決行政爭(zhēng)議的“主渠道”作用，法院則負(fù)責(zé)最終裁判，二者應(yīng)當(dāng)解決絕大多數(shù)的行政爭(zhēng)議。但很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，行政復(fù)議與行政訴訟的效能不足，大量行政爭(zhēng)議無(wú)法得到及時(shí)、實(shí)質(zhì)性解決，導(dǎo)致大量行政爭(zhēng)議流向信訪部門(mén)，而信訪只是一種補(bǔ)充性救濟(jì)機(jī)制，信訪機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)了“上傳下轉(zhuǎn)” 的程序性功能，而處理案件的實(shí)體性功能卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這就在某種程度上導(dǎo)致了信訪案件的久拖未決，據(jù)前國(guó)務(wù)院法制辦公室公布的數(shù)據(jù)顯示，信訪只有千分之二的糾紛解決率[20]。另一方面，許多當(dāng)事人輕視和不信任以行政復(fù)議和行政訴訟為主的法治框架下的行政爭(zhēng)議解決渠道，“迷信權(quán)大于法，相信上訪而非司法是解決糾紛、實(shí)現(xiàn)自己利益的最好路徑”[21]。

　　信訪制度在當(dāng)前存在諸多問(wèn)題，理應(yīng)對(duì)其體制進(jìn)行重構(gòu)，以達(dá)到與行政復(fù)議、調(diào)解、行政訴訟等爭(zhēng)議解決途徑有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的效果，確保所有行政爭(zhēng)議都有出口。首先，信訪能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用依賴于提升其他爭(zhēng)議解決途徑的效能與公信力，應(yīng)當(dāng)確保絕大多數(shù)行政爭(zhēng)議能夠流向行政復(fù)議、行政訴訟等主要的爭(zhēng)議解決途徑。其次，調(diào)整信訪的適用范圍，將適用范圍縮小為“不屬于行政復(fù)議或行政訴訟受案范圍的失當(dāng)行政行為”以及“現(xiàn)行法律框架內(nèi)無(wú)法解決的重大歷史遺留問(wèn)題”。再次，重構(gòu)信訪機(jī)關(guān)，可以借鑒外國(guó)的議會(huì)監(jiān)督專員制度或申訴專員制度，相對(duì)集中信訪事項(xiàng)處理權(quán)。最后，拒絕受理已經(jīng)經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)或法院實(shí)體處理過(guò)的行政爭(zhēng)議。

　　行政爭(zhēng)議訴源治理中的非訴訟行政爭(zhēng)議解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)以多元化行政糾紛解決機(jī)制為基礎(chǔ)，明確各種糾紛解決制度的定位，并在多元主體共同參與的情況下進(jìn)行建構(gòu)，形成“大復(fù)議、中訴訟、小信訪”的行政爭(zhēng)議化解格局。

　　四、法院實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議機(jī)制建構(gòu)

　　行政爭(zhēng)議不能通過(guò)非訴訟行政爭(zhēng)議解決機(jī)制化解的，大多數(shù)都會(huì)流向法院，法院對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行裁判是行政爭(zhēng)議訴源治理的第三個(gè)維度。基于司法最終裁判原則，法院是化解行政爭(zhēng)議的最后一道防線，因而必須確保流向法院的行政爭(zhēng)議能夠得到實(shí)質(zhì)性化解。江必新教授認(rèn)為，實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議主要包含三層意思: 一是案件已經(jīng)裁決終結(jié); 二是當(dāng)事人之間的矛盾真正得以解決; 三是通過(guò)案件的審理，明晰了此類案件的處理界限[22]。王萬(wàn)華教授認(rèn)為，實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議主要包含兩方面內(nèi)容，行政訴訟程序終結(jié)后未再啟動(dòng)新的法律程序; 行政實(shí)體法律關(guān)系經(jīng)由行政訴訟程序獲得實(shí)質(zhì)處理[23]。實(shí)際上，實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議不只是行政爭(zhēng)議訴源治理對(duì)法院審理行政案件時(shí)的要求，而是對(duì)以行政復(fù)議、行政訴訟為主的多元化行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的整體要求。不同的是，即便非訴行政爭(zhēng)議解決機(jī)制未能實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，爭(zhēng)議在大多數(shù)情況下還能進(jìn)入訴訟渠道，但法院作為最后一道防線，必須確保爭(zhēng)議得到真正消除，因而相較于非訴行政爭(zhēng)議解決機(jī)制，訴源治理對(duì)法院實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議提出了更高的要求。

　　一直以來(lái)，法院在審理行政案件時(shí)僅對(duì)行政行為是否符合法律規(guī)定進(jìn)行審查，行政行為的“主體合法、內(nèi)容合法、程序合法、形式合法，構(gòu)成了行政訴訟合法性審查的基本標(biāo)準(zhǔn)與進(jìn)路，也是維持判決必須符合的基本條件”[24]。但是，隨著自由裁量權(quán)的濫用和怠用等問(wèn)題的不斷出現(xiàn)，行政行為即便完全符合法律規(guī)定，也有可能不符合法律的意圖和精神或公平正義等法律理性[25]，在行政行為合法但不合理時(shí)，法院作出維持判決雖可能達(dá)到息訴的效果，卻使原告的權(quán)益得不到救濟(jì)，達(dá)不到定分止?fàn)幍幕疽螅L(zhǎng)此以往，會(huì)給社會(huì)帶來(lái)大量的不穩(wěn)定因素。為使行政爭(zhēng)議得到真正解決，法院必須建立一套實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議機(jī)制，以使行政訴訟有能力發(fā)揮“最后一道防線”的作用。

　　( 一) 完善繁簡(jiǎn)分流機(jī)制

　　習(xí)近平同志在 2019 年中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào): “要深化訴訟制度改革，推進(jìn)繁簡(jiǎn)分流、輕重分離、快慢分道”。繁簡(jiǎn)分流，是指把案件按簡(jiǎn)單復(fù)雜程度分類并納入不同的程序中去處理。繁簡(jiǎn)分流的理論與實(shí)踐探索首先在民事審判領(lǐng)域展開(kāi)，但隨著行政案件的逐漸增多，如果還是把所有的行政案件全部按照普通程序進(jìn)行審理，就會(huì)嚴(yán)重影響法院的審判質(zhì)效。在法院裁判維度，“比較理想狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是簡(jiǎn)單案件通過(guò)簡(jiǎn)易程序或者程序簡(jiǎn)化處理，復(fù)雜案件通過(guò)普通程序處理，從而讓行政案件處理符合行政爭(zhēng)議化解規(guī)律以及審判資源投放要求”[26]。行政案件繁簡(jiǎn)分流，一是可以使事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大但數(shù)量眾多的行政案件流入簡(jiǎn)易程序，有利于減輕法院對(duì)行政案件的審判壓力; 二是可以使大部分法官有更多的時(shí)間審理重大、疑難案件，有利于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議; 三是有利于減少當(dāng)事人的訴累，節(jié)約當(dāng)事人應(yīng)訴的時(shí)間、精力等隱性成本。

　　2010 年 11 月 17 日，最高人民法院發(fā)布并實(shí)施了《最高人民法院關(guān)于開(kāi)展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作的通知》，對(duì)行政案件繁簡(jiǎn)分流、行政訴訟簡(jiǎn)易程序等問(wèn)題從司法解釋的層面作出了總體規(guī)定。 2014 年《行政訴訟法》專節(jié)對(duì)簡(jiǎn)易程序的審理范圍、審理方式、審結(jié)期限等作出了規(guī)定。近幾年，各地法院正在積極展開(kāi)對(duì)行政爭(zhēng)議繁簡(jiǎn)分流機(jī)制的探索，但法律規(guī)定得過(guò)于原則使得行政案件繁簡(jiǎn)分流在實(shí)踐中出現(xiàn)了一系列問(wèn)題。當(dāng)前，為使繁簡(jiǎn)分流真正發(fā)揮作用，需要結(jié)合實(shí)踐進(jìn)一步明確行政案件的 “繁”“簡(jiǎn)”區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。除當(dāng)事人各方同意適用簡(jiǎn)易程序外，《行政訴訟法》第八十二條規(guī)定了三種可以適用簡(jiǎn)易程序的第一審案件，分別是被訴行政行為是依法當(dāng)場(chǎng)作出的、案件涉及款額二千元以下的以及屬于政府信息公開(kāi)案件的。但從實(shí)踐中看，簡(jiǎn)單案件的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于此。比如，在謝金壽訴恩施市公路管理局、恩施市交通運(yùn)輸局行政強(qiáng)制拆除及行政復(fù)議案①中，爭(zhēng)議涉及的是公路管理部門(mén)退休職工在公路建筑控制區(qū)內(nèi)修建房屋事宜，承辦法官在仔細(xì)閱卷后，認(rèn)為本案案件事實(shí)清楚，有適用簡(jiǎn)易程序的基礎(chǔ)，但本案所涉爭(zhēng)議并不屬于《行政訴訟法》第八十二條規(guī)定的三種情況，導(dǎo)致該案法官無(wú)法自主決定適用簡(jiǎn)易程序，只能通過(guò)與原、被告雙方進(jìn)行積極溝通，征得二者同意后才按照簡(jiǎn)易程序?qū)υ摪高M(jìn)行了審理。因此，為進(jìn)一步發(fā)揮簡(jiǎn)易程序的優(yōu)勢(shì)，需要擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序的適用范圍，明確“繁”“簡(jiǎn)”區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，行政案件應(yīng)當(dāng)以事實(shí)是否清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系是否明確、爭(zhēng)議是否不大作為“繁” “簡(jiǎn)”的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。但是，相較于《行政訴訟法》第八十二條的規(guī)定，上述標(biāo)準(zhǔn)的裁量空間較大。在實(shí)踐中，最高人民法院以及各省高級(jí)人民法院可以通過(guò)發(fā)布類案等手段進(jìn)一步明確簡(jiǎn)易程序的適用標(biāo)準(zhǔn)。

　　( 二) 合理運(yùn)用調(diào)解、協(xié)調(diào)和解方式

　　上文已述，我國(guó)的調(diào)解制度大體上可以分為人民調(diào)解、行政調(diào)解與司法調(diào)解，在民事審判領(lǐng)域，司法調(diào)解運(yùn)用得較為普遍，但在行政審判領(lǐng)域，立法機(jī)關(guān)一直以來(lái)都對(duì)行政訴訟調(diào)解采取有所保留的態(tài)度。1989 年《行政訴訟法》第五十條規(guī)定: “人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”，這是對(duì)行政訴訟調(diào)解的原則性規(guī)定。同時(shí)，《行政訴訟法》又規(guī)定了個(gè)別可以適用調(diào)解的例外情形，其中 1989 年《行政訴訟法》第六十七條第三款規(guī)定: “賠償訴訟可以適用調(diào)解”，2014 年《行政訴訟法》第六十條將可以調(diào)解的范圍擴(kuò)大到“行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件”。

　　可以看出，1989 年《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟調(diào)解范圍作出了十分嚴(yán)格的規(guī)定，其目的在于防止行政機(jī)關(guān)在調(diào)解中可能利用權(quán)力力壓對(duì)方當(dāng)事人使其屈服或行政機(jī)關(guān)通過(guò)犧牲國(guó)家、社會(huì)利益來(lái)與對(duì)方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議等[27]。但在實(shí)踐中，立法對(duì)行政訴訟調(diào)解范圍的嚴(yán)格規(guī)定使得法院經(jīng)常采用“協(xié)調(diào)和解”的方式促使當(dāng)事人之間達(dá)成協(xié)議，原告隨之撤訴。有法官認(rèn)為，由于違法或合法的單一判決模式與行政活動(dòng)高度復(fù)雜性相比，存在著固有局限性，所以，在有些情況下，一味“硬判”，不僅不能解決矛盾，還有可能激發(fā)更大的矛盾。相反，如果在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上，由法院引導(dǎo)雙方當(dāng)事人達(dá)成和解，往往能夠發(fā)揮剛性判決方式所無(wú)法替代的作用[28]。從訴源治理的角度來(lái)看，雙方當(dāng)事人互相諒解、達(dá)成和解往往能夠更為快捷、妥善、徹底地化解行政爭(zhēng)議，在不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，規(guī)范運(yùn)用調(diào)解、協(xié)調(diào)和解方式，符合訴源治理的基本要求和目的。

　　有學(xué)者認(rèn)為，“無(wú)論是和解、協(xié)調(diào)，還是協(xié)調(diào)和解，當(dāng)它們?cè)诜ㄔ褐鲗?dǎo)下達(dá)成，并作為終結(jié)訴訟的理由時(shí)，其實(shí)質(zhì)就是調(diào)解”[29]。也有學(xué)者認(rèn)為，“與調(diào)解、和解不同的是，協(xié)調(diào)和解在性質(zhì)上屬于人民法院的一種工作機(jī)制，而非訴訟制度”[30]。筆者認(rèn)為，協(xié)調(diào)和解應(yīng)屬于廣義上的調(diào)解范疇，但相較于我們通常所理解的行政訴訟調(diào)解，協(xié)調(diào)和解在方式、結(jié)果等方面又有所不同，比如，行政訴訟調(diào)解的結(jié)果是雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，而協(xié)調(diào)和解的結(jié)果大都是雙方當(dāng)事人達(dá)成和解后原告撤訴。當(dāng)前，行政訴訟調(diào)解與協(xié)調(diào)和解存在的問(wèn)題也各不相同。在行政訴訟調(diào)解中，2014 年《行政訴訟法》雖然擴(kuò)大了調(diào)解的范圍，但有些可以進(jìn)行調(diào)解的事項(xiàng)仍然未被規(guī)定。比如，與傳統(tǒng)行政行為不同，行政協(xié)議兼具“行政性”和“契約性”，是當(dāng)事人之間達(dá)成契約合意后的產(chǎn)物。在民事審判領(lǐng)域，因合同引發(fā)的爭(zhēng)議是可以調(diào)解的，同樣，在不損害社會(huì)公共利益的情況下，因行政協(xié)議引發(fā)的行政爭(zhēng)議同樣應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許調(diào)解。在協(xié)調(diào)和解中，目前各地法院在審理行政案件時(shí)正在積極提升協(xié)調(diào)和解率，比如，河南省濮陽(yáng)市中級(jí)人民法院在召開(kāi)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議典型案例新聞發(fā)布會(huì)時(shí)表示，2019 年全市法院共審結(jié)一審行政案件 816 件，經(jīng)協(xié)調(diào)和解撤訴 435 件，調(diào)撤率 53.31%[31]。但是，有學(xué)者曾經(jīng)指出，我國(guó)行政訴訟中撤訴率高的真正原因在于當(dāng)時(shí)行政訴訟缺乏良好的制度環(huán)境，行政權(quán)缺乏制約，原告缺乏基本的安全，法院缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。撤訴是原告、被告和法院“合謀”中止訴訟[32]。在這種情況下，行政爭(zhēng)議不僅不能得到實(shí)質(zhì)性化解，反而加劇了行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的緊張關(guān)系。因此，在當(dāng)前推進(jìn)協(xié)調(diào)和解的實(shí)踐中，法院應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)《行政訴訟法》第六十二的規(guī)定①，對(duì)原告要求撤訴的行政案件的爭(zhēng)議是否得到實(shí)質(zhì)性化解進(jìn)行審查。

　　( 三) 進(jìn)一步發(fā)揮行政指導(dǎo)性案例的作用

　　案例指導(dǎo)制度是指最高人民法院“為及時(shí)總結(jié)審判工作經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)各級(jí)法院審判工作，統(tǒng)一司法尺度和裁判標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范法官自由裁量權(quán)，充分發(fā)揮典型案例在審判工作中指導(dǎo)性作用而創(chuàng)設(shè)的一種具有中國(guó)特色的司法制度”[33]。案例指導(dǎo)制度最初的構(gòu)想見(jiàn)于《人民法院第二個(gè)五年改革綱要( 2004 - 2008) 》，2010 年最高人民法院頒布了《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》，設(shè)定了案例指導(dǎo)基本制度框架，這標(biāo)志著案例指導(dǎo)制度在我國(guó)正式建立。2015 年最高人民法院發(fā)布《〈最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定〉實(shí)施細(xì)則》( 以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》) ，對(duì)案例指導(dǎo)工作的具體問(wèn)題作出了具有操作性的細(xì)化規(guī)定。自 2011 年 12 月最高人民法院發(fā)布第一批指導(dǎo)性案例至 2020 年 1 月，最高人民法院已發(fā)布 139 個(gè)指導(dǎo)性案例，其中行政指導(dǎo)性案例為 27 個(gè)。

　　有學(xué)者將指導(dǎo)性案例分為影響性案例、細(xì)則性案例、典型性案例、疑難性案例、新類型案例四類[34]。縱觀 27 個(gè)行政指導(dǎo)性案例，并結(jié)合表 1，可以發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)行政指導(dǎo)性案例都集中在行政處罰、行政征收、行政確認(rèn)、國(guó)家賠償、政府信息公開(kāi)、不履行法定職責(zé)等傳統(tǒng)且爭(zhēng)議多發(fā)領(lǐng)域，也有部分案例屬于新類型的行政爭(zhēng)議，如指導(dǎo)案例 136 號(hào)②、137 號(hào)③屬于檢察行政公益訴訟領(lǐng)域。有學(xué)者認(rèn)為，最高人民法院發(fā)布指導(dǎo)性案例的目的在于統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、簡(jiǎn)化法律適用過(guò)程、有效填補(bǔ)法律漏洞、規(guī)范法官裁判活動(dòng)、強(qiáng)化裁判的說(shuō)理論證[35]，筆者認(rèn)為，指導(dǎo)性案例本質(zhì)目的在于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。與其他類型案件不同，行政案件具有行政爭(zhēng)議類型集中化的特點(diǎn)，在行政訴訟中，指導(dǎo)性案例在促進(jìn)法院對(duì)法律的正確適用、填補(bǔ)法律漏洞、規(guī)范法官對(duì)自由裁量權(quán)的行使以實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議方面能夠發(fā)揮更大的作用。

　　當(dāng)前，案例指導(dǎo)制度在司法實(shí)踐中存在諸多問(wèn)題，行政指導(dǎo)性案例在行政案件審理過(guò)程中還未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》第七條規(guī)定: “最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例，各級(jí)人民法院在審判類似案件時(shí)應(yīng)當(dāng)參照。”《實(shí)施細(xì)則》第十一條又作出了更為細(xì)化的規(guī)定④。這意味著，行政指導(dǎo)性案例對(duì)法院審理行政案件具有“事實(shí)上的拘束力”。但是，目前法院對(duì)行政指導(dǎo)性案例的適用效果并不理想。筆者在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)以“案件類型: 行政案件”為條件進(jìn)行檢索，2015 年 ～ 2019 年共有2 298 119份判決; 筆者又以“全文: 指導(dǎo)案例”“案件類型: 行政案件”為條件進(jìn)行檢索，2015 年 ～ 2019 年共有 1 011 份相關(guān)判決。也就是說(shuō)，近 5 年出現(xiàn)“指導(dǎo)案例”一詞的行政案件判決數(shù)量?jī)H占近 5 年總判決數(shù)量的 0.04%左右①。之所以出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，筆者認(rèn)為大致有以下幾種原因: 一是因?yàn)槲覈?guó)是成文法國(guó)家，大部分法官尚未形成依據(jù)指導(dǎo)性案例審理案件的習(xí)慣; 二是指導(dǎo)性案例的公布途徑尚未達(dá)到多元化，大多數(shù)當(dāng)事人并不了解指導(dǎo)性案例的內(nèi)容及作用; 三是我國(guó)尚未明確“同案”的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，且大部分法官還不具備運(yùn)用指導(dǎo)性案例的技巧，導(dǎo)致指導(dǎo)性案例在實(shí)踐中難以適用; 四是指導(dǎo)性案例的供給尚存在數(shù)量不足與針對(duì)性不強(qiáng)的問(wèn)題。為進(jìn)一步發(fā)揮行政指導(dǎo)性案例的作用，促進(jìn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解，最高人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)上述問(wèn)題予以完善。

　　實(shí)際上，行政指導(dǎo)性案例不僅能夠在促進(jìn)法院對(duì)法律的正確適用、填補(bǔ)法律漏洞、規(guī)范法官對(duì)自由裁量權(quán)的行使方面發(fā)揮作用，還能在規(guī)范行政執(zhí)法行為、培養(yǎng)公民法治意識(shí)等方面發(fā)揮作用。法院司法裁判的最大意義，就在于它不僅要面對(duì)過(guò)去，實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)帲鎸?duì)未來(lái)，通過(guò)一個(gè)個(gè)鮮活的司法個(gè)案旗幟鮮明地告訴社會(huì)，法律提倡什么、否定什么、保護(hù)什么、制裁什么，從而發(fā)揮司法審判的規(guī)范、指引、評(píng)價(jià)和引領(lǐng)作用。在行政爭(zhēng)議訴源治理機(jī)制建構(gòu)中，不僅要發(fā)揮行政指導(dǎo)性案例在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議方面的作用，還要注重發(fā)揮行政指導(dǎo)性案例在預(yù)防行政爭(zhēng)議方面的作用。

　　( 四) 堅(jiān)持行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度

　　2014 年《行政訴訟法》在第三條第三款規(guī)定了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度②。2018 年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉解釋》第一百二十八條至第一百三十二條則又從行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍、應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的情形、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭的說(shuō)明義務(wù)、“行政機(jī)關(guān)工作人員”的含義、不出庭應(yīng)訴的不利后果等方面作出了較為詳細(xì)的規(guī)定[36]。總體來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議方面可以發(fā)揮以下作用: 一是可以令相關(guān)官員正面回應(yīng)當(dāng)事人訴求，更仔細(xì)地提供其作出行政行為的依據(jù)與理由; 二是可以體現(xiàn)對(duì)于原告訴求的尊重，緩解行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的緊張關(guān)系; 三是可以倒逼行政機(jī)關(guān)規(guī)范行政執(zhí)法行為，提升依法行政水平。但一直以來(lái)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在實(shí)踐中發(fā)揮的作用并不盡如人意，特別是在行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告時(shí)，據(jù)河南省高級(jí)人民法院一位法官表示，2019 年省法院審理的共同被告案件中復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭數(shù)據(jù)為 0，因而行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度仍有完善的余地。2020 年 6 月 23 日，針對(duì)當(dāng)前行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度中存在的問(wèn)題，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問(wèn)題的規(guī)定》，從行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍、法院“應(yīng)當(dāng)”和“可以”通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件種類和情形、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的法定情形、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人庭審過(guò)程中的義務(wù)、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭的法律后果等方面作出了更為具體的規(guī)定。特別是該司法解釋第十一條第三款“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)就實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議發(fā)表意見(jiàn)”的規(guī)定，與行政訴訟法的立法目的相一致，也符合行政爭(zhēng)議訴源治理的基本要求。

　　在行政爭(zhēng)議訴源治理機(jī)制中，法院對(duì)行政爭(zhēng)議預(yù)防和調(diào)解都能夠發(fā)揮重要的作用，但法院更重要的作用在于，嚴(yán)守“最后一道防線”，確保未通過(guò)預(yù)防機(jī)制與非訴機(jī)制解決的行政爭(zhēng)議能通過(guò)行政訴訟得到實(shí)質(zhì)性化解。

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　行政爭(zhēng)議訴源治理作為訴源治理的一個(gè)重要領(lǐng)域，其本質(zhì)目的在于預(yù)防和實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，其路徑應(yīng)依據(jù)“源頭預(yù)防為先、非訴機(jī)制挺前、法院裁判終局”的基本理念進(jìn)行建構(gòu)。行政爭(zhēng)議訴源治理三個(gè)維度的路徑都是多元化的，行政爭(zhēng)議訴源治理機(jī)制的建構(gòu)關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)各種路徑的有效銜接，以保證所有的行政爭(zhēng)議都有出口。同時(shí)，行政爭(zhēng)議訴源治理更加強(qiáng)調(diào)在黨委的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、人民法院、人大代表、政協(xié)委員、基層自治組織以及各種社會(huì)力量等多元主體的作用，建構(gòu)各類主體之間的高效協(xié)調(diào)機(jī)制，也是行政爭(zhēng)議訴源治理的基本要求。當(dāng)前，學(xué)界有關(guān)行政爭(zhēng)議訴源治理的研究成果較少，本文也只是對(duì)行政爭(zhēng)議訴源治理機(jī)制進(jìn)行的初步探索，如行政爭(zhēng)議訴源治理保障機(jī)制等很多相關(guān)制度還未進(jìn)行充分論述。但毫無(wú)疑問(wèn)的是，行政爭(zhēng)議訴源治理作為我國(guó)社會(huì)治理的一種重要方式，行政爭(zhēng)議訴源治理機(jī)制的完善對(duì)行政爭(zhēng)議的預(yù)防和實(shí)質(zhì)性化解，以及社會(huì)的和諧穩(wěn)定都能夠發(fā)揮極為重要的作用。