論文刊發(fā)論當(dāng)下社會轉(zhuǎn)型改革的發(fā)展趨勢　

　　摘 要：面對大轉(zhuǎn)型的社會變革時(shí)代公共政策必須作出回應(yīng)。本文以人事檔案制度為例，說明在社會轉(zhuǎn)型過程當(dāng)中公共政策所存在的“二元性”不適應(yīng)問題及其原因，并進(jìn)一步指出公共政策創(chuàng)新的路徑選擇。作者認(rèn)為，作為公共管理工具的公共政策是否具有回應(yīng)性是社會轉(zhuǎn)型增量函數(shù)當(dāng)中的重要變量。

　　關(guān)鍵詞：社會轉(zhuǎn)型,公共政策創(chuàng)新,回應(yīng)型政策,人事檔案制度

　　社會型態(tài)與公共政策范式

　　在社會的發(fā)展過程中，我們可以按照社會的秩序狀況簡單地把社會型態(tài)劃分為常態(tài)社會和非常態(tài)社會。一般來說，常態(tài)社會表征為制度規(guī)范、社會理性、政局穩(wěn)定、生活有序，非常態(tài)社會表征為制度混沌、社會病態(tài)、問題叢生、生活無序。為此，為了鞏固公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)威地位和建構(gòu)良性的社會秩序，不同型態(tài)的社會類型要求不同的“宏觀性”公共物品。比如，針對常態(tài)型社會所對應(yīng)的相對正態(tài)的公共事務(wù)就必然需要維護(hù)型公共政策，也必然要求常規(guī)性的、程序化的公共管理;與此相反，針對非常態(tài)型社會所對應(yīng)的相對病態(tài)的公共事務(wù)就必然需要回應(yīng)型公共政策，也必然要求非程序化的公共管理或危機(jī)管理(見表1)。當(dāng)然，這種“兩分法”不是截然對立的，比如常態(tài)社會亦存在紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)，也需要回應(yīng)型政策和危機(jī)管理，且在一定的時(shí)間段比較突出，如美國的“911事件”、中國的SARS危機(jī)等，只不過相對于非常態(tài)社會而言它所表露的顯度、頻率、強(qiáng)度較輕較少而已。同時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)社會并非只是“靜止地”存在僅有的兩種社會型態(tài)，還存在著一種介于兩者之間的既不是完全意義上的常態(tài)、也不是完全意義上的非常態(tài)的“過渡”型態(tài)，即通常所謂的“轉(zhuǎn)型社會”。1其實(shí)，轉(zhuǎn)型社會是隱含的、必需的社會型態(tài)形式，任何社會變遷都無法擺脫這一階段。 行政管理論文 信息管理論文

　　表1 不同社會型態(tài)下宏觀性公共物品的提供方式

　　社會型態(tài)公共物品 常態(tài)社會 非常態(tài)社會

　　公共事務(wù) 正態(tài)、靜態(tài) 病態(tài)、動態(tài)

　　公共政策 維護(hù)性 回應(yīng)性

　　公共管理 常規(guī)管理 危機(jī)管理

　　根據(jù)常態(tài)與非常態(tài)性質(zhì)不同的社會型態(tài)，我們可以發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)型社會可能存在四種轉(zhuǎn)換形態(tài)2，即非常態(tài)到常態(tài)的過渡類型(A類)、常態(tài)到非常態(tài)的過渡類型(B類)、常態(tài)到常態(tài)的過渡類型(C類)、非常態(tài)到非常態(tài)的過渡類型(D類)(見圖1)。例如，從舊民主主義革命到新民主主義革命的勝利、從軍閥割據(jù)到國家統(tǒng)一、從殖民半殖民到國家獨(dú)立等弱勢轉(zhuǎn)換成強(qiáng)勢、負(fù)態(tài)轉(zhuǎn)換成正態(tài)就屬于A類轉(zhuǎn)型形態(tài);從強(qiáng)大無比的封建王朝到衰敗破落的殖民半殖民，從國家獨(dú)立、民族團(tuán)結(jié)到任人宰割、民族分裂等諸如此類強(qiáng)勢轉(zhuǎn)換成弱勢、正態(tài)轉(zhuǎn)換成負(fù)態(tài)就屬于B類轉(zhuǎn)型形態(tài);依此類推，由一種強(qiáng)勢形態(tài)轉(zhuǎn)換成另一種強(qiáng)勢形態(tài)或從一種正態(tài)轉(zhuǎn)換成另一種正態(tài)就屬于C類轉(zhuǎn)型形態(tài)，由一種弱勢形態(tài)轉(zhuǎn)變成另一種弱勢形態(tài)或從一種負(fù)態(tài)轉(zhuǎn)換成另一種負(fù)態(tài)就屬于D類轉(zhuǎn)型形態(tài)。相比較而言，A、B兩類屬于重度轉(zhuǎn)型，C、D兩類屬于輕度轉(zhuǎn)型，它們所引發(fā)的社會振動幅度顯然不一樣。從四種形態(tài)來看，B、D是公眾最不愿意看到和接受的，而公眾經(jīng)常討論的也就是A、C兩類。那么，在正常時(shí)期的轉(zhuǎn)型社會通常指的就是C類，即在良好的統(tǒng)治秩序下社會形態(tài)從一種正態(tài)轉(zhuǎn)換成另外一種正態(tài)。一般而言，這種轉(zhuǎn)換形態(tài)基本上涉及體制的轉(zhuǎn)軌、制度的變遷、觀念的變更，而不涉及“傷筋動骨”顛覆式的政權(quán)更替，可以說是一種理性的、“規(guī)則”的形態(tài)變換。

　　非常態(tài)――――→常態(tài)(A)

　　常態(tài)――――→非常態(tài)(B)

　　常態(tài)―――――→常態(tài)(C)

　　非常態(tài)―――→非常態(tài)(D)

　　圖1 轉(zhuǎn)型社會的不同轉(zhuǎn)換形態(tài)

　　不同的社會型態(tài)需要不同的公共政策范式。比如，按照上述宏觀性公共物品的供給方式，常態(tài)社會更多地需要維護(hù)型公共政策范式，那就是根據(jù)社會公共事務(wù)的正常要求通過公共政策工具開展維護(hù)性的常規(guī)化管理;而非常態(tài)社會更多地需要回應(yīng)型公共政策范式，那就是針對復(fù)雜多變的公共事務(wù)通過公共政策工具進(jìn)行回應(yīng)性的非程序化管理。因此，維護(hù)型政策范式與回應(yīng)型政策范式是“有機(jī)社會”當(dāng)中兩種常見的公共政策范式。根據(jù)著名政策科學(xué)家葉海卡?德洛爾(Yehezkel Dror)提出的三種公共政策制定類型，即“繁榮時(shí)期的政策制定”、“嚴(yán)重逆境中的政策制定”和“巨大災(zāi)難形勢下的政策制定”，1我們也可以推導(dǎo)出社會共同體所存在的三種公共政策范式：順境型政策范式、逆境型政策范式和危機(jī)型政策范式。國內(nèi)學(xué)者胡寧生教授依據(jù)諾內(nèi)特?塞爾茲尼克《轉(zhuǎn)變中的法律與社會》對法律范式所進(jìn)行的一般性劃分而把公共政策范式區(qū)分為壓制型政策范式、自治型政策范式、回應(yīng)型政策范式三種類型2(這里需要說明的是，公共政策一般表現(xiàn)為“準(zhǔn)法律”，重大的、穩(wěn)定的、成熟的公共政策會轉(zhuǎn)化成法律，因而法律范式與政策范式從一定程度上講是一致的)。德洛爾、塞爾茲尼克以及胡寧生的著述對于我們理解公共政策范式類型提供了積極的理論思考和有用的學(xué)術(shù)支持，對轉(zhuǎn)型社會的公共政策范式形態(tài)提供了適當(dāng)?shù)念愋蛥⒄铡５还芤罁?jù)什么樣的標(biāo)準(zhǔn)對公共政策范式進(jìn)行解構(gòu)，無論是德洛爾的“社會具體情境”，還是塞爾茲尼克的“公共治理方式”，都可回歸到“維護(hù)型”與“回應(yīng)型”這兩種基本的范式類型當(dāng)中來。

　　那么，轉(zhuǎn)型社會的公共政策范式又如何呢?從一種常態(tài)過渡到另一種常態(tài)所謂“規(guī)則”的社會轉(zhuǎn)型，與其他相對“非規(guī)則”的社會轉(zhuǎn)型一樣，裂痕、沖突、對抗都是在所難免的。為了維護(hù)“安定團(tuán)結(jié)”的局面，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)一方面通過傳統(tǒng)公共政策范式去維系社會原有格局，另一方面又急欲尋找新的公共政策范式去彌合新出現(xiàn)的“縫隙”以及“非對稱”的社會狀況，因而不可避免地出現(xiàn)范式守護(hù)、范式?jīng)_突和范式疊加，所謂的“雙軌制”就是這一階段的特色產(chǎn)物。作者認(rèn)為，轉(zhuǎn)型社會的公共政策范式基本上呈現(xiàn)為“維護(hù)型+回應(yīng)型”的所謂“雙軌制”二元型政策范式。這種范式表明：(1)人們留戀既存的社會型態(tài)，希望維持原有利益格局，不到萬不得已不會進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)性制度轉(zhuǎn)換，因而“政策格式”表征為信息壟斷、決策單一、溝通阻滯、執(zhí)行剛性;(2)隨著新的事物、新的情況不斷地出現(xiàn)，舊的平衡慢慢打破，舊有格局發(fā)生重大變化，此時(shí)的“政策格式”表征為主體分化、信息失衡、執(zhí)行無序、效率缺失;(3)在社會“混沌”狀態(tài)越來越明顯的情形下，政策受益者與政策受損者分化嚴(yán)重，受益者既希望享有原有格局所得的既成政策利益，又希望在轉(zhuǎn)型中獲得更多的政策收益，因而期冀享受政策“雙軌制”的“差價(jià)”好處以及由此帶來的財(cái)富、權(quán)力、聲望等更多資源;(4)在“制度阻隔”愈來愈嚴(yán)重的情況下，新型的、理性的制度秩序安排成為政策議程，由“政策斷裂”走向政策均衡，突破政策雙軌制“瓶頸”已經(jīng)必不可少，公共政策創(chuàng)新成為可能，漸進(jìn)式增量改革成為理想的路徑選擇，公共政策的回應(yīng)力顯得特別重要。