一、研究背景

1999年《罔務(wù)院辦公廳關(guān)于徹底清理鄉(xiāng)村兩級不良債務(wù)的通知》下發(fā)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)清償問題一度成為許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的核心問題。各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府清償債務(wù)的方法大同小異，但債權(quán)人的受償順序卻迥然不同。筆者調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行償還銀行借款，有的卻優(yōu)先償還企業(yè)欠款，還有的先償還了據(jù)說是和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)有緊密關(guān)系的私人債務(wù)。由于不能清楚解釋債務(wù)清償時存在的先后之別，致使部分債權(quán)人加深了對政府償還意愿的懷疑，有的地方甚至出現(xiàn)了沖擊政府、要求立即予以清償?shù)娜后w性行為。影響社會穩(wěn)定成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的潛在風(fēng)險之一。

我國目前處于社會轉(zhuǎn)型過程中，基層治理、財政體制等問題一時無法完全理順，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難現(xiàn)象一時難以徹底消除；同時伴隨著強(qiáng)烈的發(fā)展需求，新債務(wù)發(fā)生也難以避免，Ill所以確定一個為眾多債務(wù)人所接受的清償方案，一方面有利于緩解干群矛盾，維護(hù)地方穩(wěn)定，恢復(fù)群眾投資的信心；另一方面，對保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的動態(tài)平衡，實現(xiàn)債務(wù)資金的有效利用，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)意義重大。

本文中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其所屬部門，以及政府干部直接或間接以政府名義向上級財政、單位組織及個人舉債或欠款所形成的全部債務(wù)的總和，即顯性的直接負(fù)債。①國內(nèi)現(xiàn)階段對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)清償順序的研究非常少，主要是因為：(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)清償工作一直由中央政府強(qiáng)力主導(dǎo)。近年來中央在化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作中開始強(qiáng)調(diào)要“優(yōu)先化解與農(nóng)民利益直接相關(guān)、基層矛盾比較集中的債務(wù)”，“把確屬因用于鄉(xiāng)村公益事業(yè)而造成對農(nóng)民個人、鄉(xiāng)村干部、鄉(xiāng)村工程業(yè)主等個人債務(wù)的化解工作放在突出位置”，o這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動確定了基調(diào)。在中央嚴(yán)格要求、上級政府財政支持的情況下，各地只需按部就班進(jìn)行。(2)研究者的主要精力都集中在關(guān)注債務(wù)的原因、特征、危害等，致力于在宏觀層面上提出制度改善的建議，較少從微觀層面上審視這樣一個關(guān)乎國家財政安全的問題。

部分論及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)清償順序的學(xué)者，普遍提出要優(yōu)先償還個人債務(wù)，因為個人債務(wù)“引發(fā)的矛盾最為直接，也比較激烈”，關(guān)乎“政府的形象和信譽(yù)”。【“噠種觀點與常識相符。還有一些學(xué)者在此觀點基礎(chǔ)上，提出了完善方案。如牛竹梅提出了“先小后大，先個人后單位”的原則。對于債務(wù)額較大的債權(quán)人，可根據(jù)情況，在不同的年份按比例分別清償。151：李景耀提出的償還順序更加具體，“堅持先個人、后單位，先群眾、后干部，先借款、后一般往來款的原則”，要“按照有息讓無息、全額還本讓差額還本的原則安排債務(wù)償還順序”。l研前述方法均將著眼點放在了債權(quán)人身上，張德強(qiáng)另開思路，“根據(jù)鄉(xiāng)村所貸款項的實際用途”將債務(wù)首先細(xì)分為“沉淀債務(wù)”和“經(jīng)營債務(wù)”，認(rèn)為要優(yōu)先償還具有公益性或半公益性特征的的沉淀債務(wù)。171在談及具體債權(quán)人時，其提出的原則和其他人相差無幾，“先個人、后集體、再銀行”。但這一思路仍然過于籠統(tǒng)。如沉淀債務(wù)“應(yīng)從鄉(xiāng)村債務(wù)總量中剔除，由省級以上政府財政承擔(dān)償還責(zé)任”，這一提法忽視了公共產(chǎn)品外部性的大小，一概由高級別政府承擔(dān)償還責(zé)任，忽視了道德風(fēng)險的存在。因此，在中央給出了債務(wù)清償基本原則的前提下，對于債權(quán)人之間受償順序的安排需要進(jìn)一步討論。本文假設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府努力償債。其中上級財政的專項資金撥款主要用于償還高級別政府所設(shè)定的目標(biāo)債務(wù)人的債務(wù)，而本文要探討的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要依靠自身努力籌資去清償?shù)钠湄?zé)任邊界內(nèi)的債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，不論其負(fù)債是為了糊口還是為了發(fā)展，都可看作是公共活動的一部分。所以，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的直接起因是政府為了提供各項公共產(chǎn)品和服務(wù)，是本文的分析基礎(chǔ)。同時。我國雖然正在逐步推進(jìn)農(nóng)村綜合改革等制度變革，但短期內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)體制不會發(fā)生根本性變化，這是本文進(jìn)行分析的重要前提。

對債務(wù)清償順序的理論研究多見于企業(yè)破產(chǎn)后清算的過程，其中所蘊(yùn)含的價值選擇對本研究有重要的借鑒意義。本文首先根據(jù)公共產(chǎn)品的相關(guān)理論，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的償債責(zé)任，討論通常情況下不同類別債務(wù)的清償方法；其次，嘗試通過分析民事執(zhí)行中參與分配和企業(yè)破產(chǎn)后債務(wù)清償順序所遵循的一般原則，探尋價值所在，然后根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債權(quán)人之間的差異。

對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的清償順序提出一般性的建議。

二、公共產(chǎn)品理論視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)清償順序

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然作為直接債務(wù)人，但卻并不需要為所有債務(wù)負(fù)責(zé)。一方面是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限，更主要是高級別政府要主動償還前期發(fā)展過程中的“政治債務(wù)”。q]在目前大規(guī)模開展的義務(wù)教育負(fù)債化解工作中，就是省縣兩級政府承擔(dān)了主要償還責(zé)任。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于自身的努力去償還部分債務(wù)時，首先要明確償還責(zé)任的范圍。

(一)基于轄區(qū)受益原則的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)邊界

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)邊界的確定，本質(zhì)上是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)中責(zé)任大小和范圍的確認(rèn)，關(guān)乎各級政府問關(guān)系的定位。這里中央與鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任的劃分，是基于目前二者財政收入差異、依據(jù)公共產(chǎn)品理論所做}n的。未來二者間關(guān)系必然會發(fā)生新的變化，ISl而且二者間關(guān)系因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異也存在差別，這些差別和變化并沒有納入本研究當(dāng)中。

地方性的公共產(chǎn)品由于受到地理空間的限制。帶有強(qiáng)烈的區(qū)域特征，所以考慮根據(jù)公共產(chǎn)品理論中的轄區(qū)受益原則來明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)償還責(zé)任。“盡管轄區(qū)受益原則的具體應(yīng)用會存在操作上的難度，但是作為政府問職責(zé)劃分依據(jù)的理論基礎(chǔ)，尚沒有其他更有說服力的原則能夠取而代之”。191根據(jù)公共產(chǎn)品的特性，嘴鄉(xiāng)鎮(zhèn)致債的公共產(chǎn)品和服務(wù)粗略地分為三類，110-13]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)相應(yīng)的類別承擔(dān)相應(yīng)的償還責(zé)任。一類負(fù)債的項目，存在巨大的外部性，中央等高級別政府應(yīng)該承擔(dān)起完全償還責(zé)任，主要包括義務(wù)教育、計劃生育、衛(wèi)生防疫、大型水利工程、興辦職業(yè)教育、民兵建設(shè)及征兵等；二類負(fù)債的項目，仍存有較大的外部性，但當(dāng)?shù)厥芤嫦鄬^大，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和高級別政府共同償還，部分項目需要其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與分擔(dān)。至于分擔(dān)的比例。具體項目需要具體討論。主要包括交通干道修筑、農(nóng)技及機(jī)械推廣、環(huán)境保護(hù)等；三類負(fù)債的項目。外部性較小，基本上可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全自行負(fù)擔(dān)。如治安、鄉(xiāng)村內(nèi)道路、招待費、辦公樓建設(shè)等。這里的分類受到地方居民傾向性的影響，如環(huán)境保護(hù)等的歸類。也因此這種分類與實際情況必定存有差距。實際工作中，應(yīng)該允許對責(zé)任的劃分進(jìn)行微調(diào)。當(dāng)然，這在很大程度上依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的博弈策略和議價能力。