起步于1992年的我國農村低保制度，雖然近年來已取得了覆蓋全國31個省市(自治區(qū))的顯著成就，但也存在資金供給不足、保障水平偏低、區(qū)域差異過大等巫待解決的制度缺陷。調研清況表明，這些缺陷均程度不同的與低保資金的供給相關。因此，在農村最低生活保障制度的建構中，必須明確界定政府公共財政的職能定位。

一、社會保障制度的性質與公共財政

社會保障作為一種公共產品正是市場失靈的一個領域。必須由政府出面，運用公共財政來彌補這一市場缺陷，承擔供給社會保障責任主體的職能。

1.社會保障與公共財政具有主體和客體的統(tǒng)一性。從概念來看，社會保障是當社會生產力發(fā)展到一定水平，國家依據一定的法律對社會成員因年老、傷殘、疾病、失業(yè)等原因而面臨生存危機時，通過對國民收入分配與再分配為其提供物質幫助，以保證他們的最低收入保障和健康保障。而財政則是憑借國家的權力對國民收入進行再分配的一種活動。可見，社會保障分配與公共財政分配的主體都是國家，客體都是國民收人。另外，由于公共財政的職能主要體現(xiàn)在保證公共支出、促進社會公平等方面，因此，公共財政資金預算具有公共性特征。而社會保障資金提供的也是公共服務，因此社保資金預算從性質上看也應是公共預算性質的。

2.社會保障的本質是一種財政分配關系。社會保障首先是在國民收入的初次分配中通過社會保障稅或費等形式，從企業(yè)和個人手中征集社會保障基金，然后通過合理地再分配這部分資金來實現(xiàn)對弱勢群體基本生活保障。這種分配過程是通過財政渠道實現(xiàn)的。從社會保障基金的形成看，社會保障資金主要有三個來源，即財政預算、企業(yè)繳款和個人繳費。這三項來源盡管繳納主體不同，但實際上都是對國民收入的分配或再分配。在從社會保障資金的運用看，一方面以失業(yè)金、養(yǎng)老金、醫(yī)療補貼等形式發(fā)放給制度受益人，實際上直接或間接地增加了勞動者的個人收益，而這種制度的設計和運行是各級政府組織，因而最終還是反映以國家為主體的財政分配關系。

3.社會保障的優(yōu)值品性質決定了其對公共財政的依賴性。按照公共選擇理論，優(yōu)值品指消費者對消費品的效用評價低于該產品應有的效用評價的物品，因為消費者未能充分認識到產品給其帶來的利益，使它對產品的效用評價過低，若任由消費者根據自己的偏好購買，市場提供的優(yōu)值品數量會低于資源配制的最佳水平，從而造成資源配制不足的效率損失。社會保險就是一種典型的優(yōu)值品。人們由于對養(yǎng)老保險作用認識的偏差，對其效用評價偏低，缺乏通過定期繳款參加養(yǎng)老保障等社會保障制度的積極性。因此，對優(yōu)值品的消費，政府需要采取一定的措施，使消費者對該產品的購買增加至某一合理的水平，這些措施不外乎兩類:一類是強制性制度措施，另一類是政府繳費的示范效應引導。這些都離不開公共財政的財力支持和手段調節(jié)。

二、農村最低生活保障制度:現(xiàn)實與資金供求

最低生活保障制度是指以保障居民基本生活為目的，科學、合理地確定最低生活保障標準，然后對家庭成員的人均收入低于最低生活保障標準的給予差額補助。2007年7月，國務院下發(fā)了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》(以下簡稱《通知》)，這標志著我國農村低保制度開始全面建立和實施。

(一)農村低保制度運行的成效與問題

自1992年山西省佐云縣率先開展農村低保工作以來，全國大部分省市陸續(xù)出臺相關政策，開展了農村低保試點工作，并在試點工作的基礎上初步建立起符合各地區(qū)自身實際的農村低保制度。根據國家民政部日前發(fā)布的《2008年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》，截至2008年底，已有1982.2萬戶、4305.5萬人得到了農村最低生活保障，比上年同期增加739.2萬人，增長了20.7%，農村低保正向應保盡保的目標邁進。低保平均標準月人均82.3元，比上年同期提高12.3元，增長17.6%。全年共發(fā)放農村最低生活保障資金228.7億元，比上年增長109.6%，人均補差50.4負口月，比上年同期提高n.6元，增長29.9%。

農村低保制度在實踐中也出現(xiàn)了“一大”、“二低”、“三難”等具有共性的突出問題。

1一大，即低保標準差異大。保障標準的高低直接影響著低保者的生活水平，而目前農村低保標準卻差異懸殊。這種差異首先體現(xiàn)在各省(區(qū)、市)之間，如標準最低的省份是600負夕年(甘肅省)，最高的省份是2560歷夕年(上海市)，二者相差4.27倍。這種差異也同樣體現(xiàn)在同一省(區(qū)、市)內，如在北京市，朝陽區(qū)農村低保每月達到300元，基本與城鎮(zhèn)低保水平(330元/月•人)相當，延慶縣農村低保則每月不足100元，難以維持溫飽。保障標準的差異導致受保對象的保障水平苦樂不均。

2.二低，即實際覆蓋面低、保障水平低。截至2008年1月底，有3478.9萬農村居民享受農村低保，占農村入口的4.67%。按2007年農村低收入標準786一1067元測算，年末農村低收入人口為2841萬，似乎低收入人口都已納入低保體系，但這是以較低的低收入標準為基數而計算的結果。如果按國際公認的每人每天1美元的標準，我國農村實際貧困人口將遠遠超過此數。這表明我國農村低保制度的實際覆蓋面函待擴大。保障水平低。2007年，城市低保的平均保障標準為2184負夕人•年，而農村低保的平均保障標準不到800元。二者相差2.7倍。而800元的保障標準僅高于農村絕對貧困線(785元)巧元，更低于農村低收入標準上限(1067元)267元。

3.三難，即低保對象核定難、低保標準確定難和低保資金籌集難。(l)低保對象核定難。主要體現(xiàn)為對收入的核算上障礙重重。因為農民的經營內容和形式多種多樣，收入來源復雜，有隱性收入，也有顯性收入;有比較穩(wěn)定的收入，也有l(wèi)在時收入。因此，對什么收入應予計算、什么收入不予計算，進而要確知農民收入狀況存在難度。(2)低保標準確定難。這種困難主要體現(xiàn)在究竟是以什么方法衡量低保標準，是將人作為維持基本生存的“自然人”，以熱量支出法為宜，還是將人作為“社會人”，以其體面地生存為標準?顯然二者有較大差距。前者僅隨物價的上漲而調整，后者則隨國民經濟條件的改善而同步增長。(3)低保資金籌集難。按《通知》規(guī)定，農村低保資金的籌集以地方為主，地方各級人民政府要將農村低保資金列入財政預算，省級人民政府要加大投入。中央財政對財政困難地區(qū)給予適當補助。也就是說，籌資的主體主要是各級政府。但實際上，由于各地財政差別較大，大多市縣以下財政困難，難以保證農村低保資金的按時足額到位。