摘  要：民族區(qū)域自治制度是馬克思主義民族問題與中國具體實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物，具有鮮明的中國特色。實(shí)踐證明，民族區(qū)域自治制度對各族人民的發(fā)展、繁榮、進(jìn)步，起到了制度保障的作用。但隨著社會發(fā)展，民族區(qū)域自治制度在其機(jī)制構(gòu)成及運(yùn)行過程中仍存在著一些缺失，所以加強(qiáng)其制度建設(shè)，健全并完善民族區(qū)域自治法律體系就顯得尤為重要。
關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治； 法律體系； 完善

    隨著我國社會民主法制的發(fā)展，民族區(qū)域自治制度也得到進(jìn)一步的提升和完善，形成了以《憲法》為依據(jù)，以《民族區(qū)域自治法》為主干，以全國人大常委會、國務(wù)院、各部委制定的有關(guān)民族問題的規(guī)范性法律文件為基本內(nèi)容，以民族自治地方自治條例、單行條例和地方立法機(jī)關(guān)、民族自治地方立法機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)、規(guī)章為補(bǔ)充的民族法律法規(guī)體系。這些民族法律法規(guī)力求從我國基本國情和民族地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，來解決民族自治地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一些實(shí)際問題，以縮小民族自治地方與其他地區(qū)的發(fā)展差距，從而實(shí)現(xiàn)平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的民族關(guān)系。
    一、民族區(qū)域自治法律體系概述
    在多民族國家中，各民族的平等團(tuán)結(jié)合作是社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要前提條件，民族區(qū)域自治制度是我國解決民族問題的一大創(chuàng)舉。作為根本法的憲法明確規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行民族區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。”同時，憲法第六節(jié)“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”進(jìn)一步對民族自治地方的自治機(jī)關(guān)組成、任期、職權(quán)；民族自治地方的自治條例、單行條例；民族自治地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、地方財政管理、文化事業(yè)等內(nèi)容作出規(guī)定，為民族區(qū)域自治奠定憲法基礎(chǔ)。1984年《民族區(qū)域自治法》作為國家一部基本法律的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國少數(shù)民族實(shí)行區(qū)域自治基本進(jìn)入有法可依的階段，為各民族真正實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治提供法律保障。2001年2月28日，九屆全國人大常委會第二十次會議通過了《關(guān)于修改<民族區(qū)域自治法>的決定》，這次修改的主要內(nèi)容涉及了財政、投資、金融、教育、制定實(shí)施該法配套法規(guī)幾方面，修改后的民族區(qū)域自治法分為序言和7個章節(jié)，共74條。這次修改理順了民族區(qū)域自治法內(nèi)部重大制度之間的關(guān)系，著重強(qiáng)調(diào)了要加大國家機(jī)關(guān)對民族自治地方的支持和幫助，發(fā)展民族教育事業(yè)，保護(hù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境，指明了新歷史時期下民族區(qū)域自治制度的發(fā)展方向。
    2005年5月19日，國務(wù)院審議通過了《國務(wù)院實(shí)施<民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》，該《規(guī)定》共35條，主要對加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會穩(wěn)定，宣傳民族法律、法規(guī)和黨的民族政策；上級人民政府在促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在幫助民族自治地方教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，在扶持少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、培養(yǎng)少數(shù)民族干部人才的職責(zé)和義務(wù)；《規(guī)定》實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制等方面進(jìn)行了規(guī)定。它的頒布實(shí)施，為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供了全方位的法制保障，加快了少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)了民族團(tuán)結(jié)和社會和諧。2007年2月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《少數(shù)民族事業(yè)“十一五”規(guī)劃》，規(guī)劃提出了11項(xiàng)主要任務(wù)和11項(xiàng)重點(diǎn)工程，其中第9項(xiàng)主要任務(wù)是逐步健全民族法制體系，制定與民族區(qū)域自治法相配套的法律法規(guī)，加強(qiáng)自治州、自治縣自治條例的制定或修訂工作，推動自治區(qū)自治條例的制定。第7重點(diǎn)工程是民族法制體系建設(shè)工程，加強(qiáng)民族區(qū)域自治法配套法規(guī)建設(shè)，制定《民族區(qū)域自治法》實(shí)施條例，加強(qiáng)民族法制宣傳教育。可見，這一規(guī)劃為民族區(qū)域自治法配套法規(guī)建設(shè)提供了直接的法律依據(jù)，實(shí)施民族法制體系建設(shè)工程將成為未來幾年民族區(qū)域自治制度法規(guī)體系的主要內(nèi)容。
    與此同時，各級地方立法機(jī)關(guān)和民族自治地方立法機(jī)關(guān)也在進(jìn)行著制定大量具體實(shí)施民族區(qū)域自治制度法規(guī)規(guī)章的工作。比如，1985年延邊頒布實(shí)施了《延邊朝鮮族自治州自治條例》，這是第一個在我國制定自治條例的民族自治州。截至目前，我國共有民族區(qū)域自治地方157個，現(xiàn)行生效的自治條例有135部，數(shù)量占民族區(qū)域自治地方數(shù)量的86%。其中，在30個自治州中，生效的自治條例25部，占自治州總數(shù)的83.3%。在122個自治縣(旗)中，自治條例110部，占自治縣(旗)總數(shù)的90.2%。2005年國務(wù)院《若干規(guī)定》施行以后，各級地方加大了制定、修訂實(shí)施《民族區(qū)域自治法》的法規(guī)、規(guī)章的力度，貴州省于2005年11月1日起施行了《貴州省實(shí)施<民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》，廣東省于2008年1月1日修訂通過了《廣東省實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉辦法》，遼寧省于2009年1月1日施行在1989年政府規(guī)章的基礎(chǔ)上由省人大常委會通過的《遼寧省實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉辦法》。[1](p3)
    二、民族區(qū)域自治法律體系現(xiàn)狀分析
    新中國成立60多年來，我國民族區(qū)域自治制度的法制建設(shè)取得了很大成就，有力地保證了各少民族能充分當(dāng)家作主，行使自己的民主權(quán)利，管理本民族內(nèi)部事務(wù)，自主發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)文化。但是，現(xiàn)今的民族區(qū)域自治制度法律體系與社會主義民主法制的要求還有差距，仍存在著一些問題需進(jìn)一步完善。
    （一）民族區(qū)域自治法律體系國家層面的現(xiàn)狀分析。
    首先，《憲法》和《民族區(qū)域自治法》進(jìn)展還不盡如人意，存在著立法質(zhì)量不高、表述上有濃厚政策色彩、對自治權(quán)的規(guī)定比較原則和單一、對民族自治地方的行政組織的規(guī)定極為概括的特點(diǎn)。同時，《憲法》和《民族區(qū)域自治法》又缺少法律責(zé)任條款和相應(yīng)的法律解釋制度，人們在具體實(shí)施民族區(qū)域自治法律過程中，對相關(guān)法律條文有不同理解時，找不到有權(quán)機(jī)關(guān)對此所作出的具有法律效力的說明和闡述，一些民族區(qū)域自治法律規(guī)范由于沒有對應(yīng)的法律解釋而無法遵守和執(zhí)行。當(dāng)國家出臺的一些新改革措施、政策和法規(guī)出現(xiàn)了銜接不好、內(nèi)容不一致的撞車現(xiàn)象，致使執(zhí)法人員只能按文件辦事，因?yàn)椴话次募k就根本行不通，而政策大于法，法在一些地方失去了強(qiáng)制性和權(quán)威性，這既是我國當(dāng)前法制的一個弊病，也是民族區(qū)域自治制度得不到很好貫徹落實(shí)的一個主要原因。
    其次，國務(wù)院2005的《若干規(guī)定》、2007的《規(guī)劃》主要是針對民族區(qū)域自治法實(shí)施過程中需要迫切解決的若干問題作出的，不是真正意義上的民族區(qū)域自治法的實(shí)施細(xì)則，而且這些法規(guī)仍未解決法律規(guī)范內(nèi)容過于原則、實(shí)施程序缺失、具體制度缺乏可操作性等問題。同時，國務(wù)院各部委還沒有制定出實(shí)施《民族區(qū)域自治法》和《若干規(guī)定》實(shí)的任何行政規(guī)章，致使其在制定其他一些行政規(guī)章時，沒有民族法律法規(guī)體系建設(shè)的整體規(guī)劃，較多地采取了“一刀切”方法，對民族自治地方實(shí)際情況考慮不夠，甚至與《民族區(qū)域自治法》和《若干規(guī)定》的內(nèi)容相沖突，弱化了民族區(qū)域自治法的實(shí)施效果，大量民族事務(wù)只能依靠中央國家機(jī)關(guān)和地方各級國家機(jī)關(guān)的相互協(xié)調(diào)來執(zhí)行，而協(xié)調(diào)就意味著國務(wù)院有關(guān)部委要放權(quán)讓利于地方，這種放權(quán)讓利對于有關(guān)部委一般是很難同意的，中央與地方的溝通和協(xié)調(diào)工作阻力重重、難度極大，造成利益沖突，阻礙了少數(shù)民族和民族自治地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。