一、我國海洋環(huán)境污染治理地方政府間協(xié)調(diào)的邏輯

由于海洋環(huán)境污染具有流動性的特點，一旦發(fā)生海洋環(huán)境污染問題往往涉及多個沿海地方政府，作為海洋環(huán)境污染治理的核心主體，地方政府之間的關(guān)系如何在很大程度上影響著海洋環(huán)境污染治理的效果。一方面，海洋環(huán)境污染復雜，治理難度大，技術(shù)要求高，單個地方政府難以承擔全部治理活動。尤其是面臨重大海洋環(huán)境突發(fā)事件時，僅靠單個地方政府也難以及時有效解決。另一方面，由于海洋環(huán)境污染的流動性和擴散性，不可避免地會影響到相鄰行政區(qū)域的海洋環(huán)境。各地方政府的互不合作，分散運作，往往會因溝通不暢，信息不對稱而引起海洋環(huán)境污染的外溢甚至矛盾沖突。而地方政府之間合作共治，則有利于共同提高治污水平，實現(xiàn)海洋環(huán)境的改善，促進海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，達到各地方政府共贏的局面?？梢?，海洋環(huán)境污染的特殊性要求在治理過程中各政府的協(xié)調(diào)與合作，而地方政府自主意識的增強以及基于自身利益考量而引發(fā)的“各自為政現(xiàn)象”是協(xié)調(diào)合作的最大障礙。在傳統(tǒng)的海洋環(huán)境污染治理行動中多是由中央政府憑借強制權(quán)力在沿海地方政府間實施科層型協(xié)調(diào)機制。諸如在處理海洋環(huán)境污染突發(fā)事件中建立中央一級海洋環(huán)境管理機構(gòu)，聯(lián)合沿海地方政府的相關(guān)部門對突發(fā)性海洋環(huán)境污染事件做出自主、統(tǒng)一管理；完善海洋環(huán)境污染防治法，并通過環(huán)保部門實行垂直管理來加強環(huán)保執(zhí)法等等。然而，由于海洋環(huán)境污染的流動性和污染自然累積性決定了治理污染難以有清晰的行政邊界限制，是一種跨區(qū)域的公共物品，無法回避“搭便車”及外部性原因引起的供給與維護等問題，地方政府也不必為自身海洋開發(fā)活動所造成的海洋環(huán)境污染或生態(tài)破壞承擔責任，科層協(xié)調(diào)機制存在著無法掩飾的運作困境并常常遭致失敗。并且，在經(jīng)濟發(fā)展水平不同的情況下，率先進行先進設(shè)備或技術(shù)投資的地方政府不愿同落后地區(qū)分享自己的投資成果，彼此之間的利益難以協(xié)調(diào)，各地方政府理性博弈的結(jié)果便導致了海洋環(huán)境污染治理中政府間的自然無關(guān)聯(lián)。因此，作為理性經(jīng)濟人，地方政府部門在權(quán)衡利弊后，往往選擇海洋環(huán)境污染治理的不作為，從而增加了社會成本。科層型協(xié)調(diào)機制之外有替代選擇嗎？若我們將海洋環(huán)境污染看作是公共池塘資源，將海洋環(huán)境污染區(qū)域看作一個社區(qū)，將沿海地方政府看作是平等的社區(qū)成員，則埃莉諾•奧斯特羅姆提出的自主治理方式或許可以成為解決海洋環(huán)境污染治理協(xié)調(diào)困境的一個出路，從而形成一種有別于科層型協(xié)調(diào)機制的沿海地方政府間海洋環(huán)境污染治理的協(xié)調(diào)機制。但是這種協(xié)調(diào)機制強調(diào)基于協(xié)商的沿海各地方政府間的溝通與信任關(guān)系，而“利益關(guān)系”是地方政府間最根本最實質(zhì)的關(guān)系，因此，在構(gòu)建沿海地方政府間海洋環(huán)境污染治理的協(xié)調(diào)機制前，必須要深入分析地方政府的利益博弈行為。

二、我國海洋環(huán)境污染治理地方政府間協(xié)調(diào)的利益博弈分析

為了深入分析地方政府間的利益關(guān)系，本文將采用子博弈精練納什均衡分析方法，解讀地方政府在海洋環(huán)境污染合作治理過程中的動態(tài)行為。在地方政府治理海洋環(huán)境污染的博弈模型中，各地方政府的行動是選擇污染治理的投入，由于治理海洋環(huán)境污染的行動總是開始于一個沿海行政區(qū)政府，稱之為地方政府1，地方政府1首先選擇污染治理投入q1≥0。隨著海洋環(huán)境污染的漂移和擴散，上級政府（中央政府等）要求污染涉及到的以及即將涉及到的各毗鄰沿海轄區(qū)政府協(xié)調(diào)合作，共同治理污染，此時，后加入的為地方政府2觀測到q1，然后選擇自己的投入q2≥0。因此，這是一個完美的信息動態(tài)博弈。因為地方政府2選擇q2前能夠觀測到q1，而地方政府1首先行動，不能根據(jù)q2來選擇q1，因此，地方政府2的戰(zhàn)略應該是從Q1到Q2的一個函數(shù)，即S2：Q1→Q2（這里Q1=[0,∞）是地方政府1的污染治理投入空間，Q2=[0,∞）是地方政府2的污染治理投入空間），而地方政府1的戰(zhàn)略就是簡單地選擇q1，純戰(zhàn)略均衡結(jié)果是投入向量（q1,s2(q1)），支付函數(shù)為u1（q1,s2(q1)）。假定治理海洋環(huán)境污染的逆需求函數(shù)為P(Q)=a-q1-q2，則支付函數(shù)為：πi(q1,q2)=qi(P(Q)),i=1,2（1）求解這個博弈的子博弈精練納什均衡可以選用逆向歸納法。首先考慮給定q1的情況下，地方政府2的最優(yōu)選擇。地方政府2的問題是用盡量少的海洋環(huán)境污染治理投入產(chǎn)生出最大的治理效果，用數(shù)學式表達為：Maxπ2(q1,q2)=q2(a-q1-q2)q2≥0（2）最優(yōu)化的一階條件意味著：s2(q1)=1/2(a-q1)（3）因為地方政府1預測到地方政府2將根據(jù)s2(q1)選擇q2，地方政府1希望其他地方政府能夠較多地分擔海洋環(huán)境污染治理成本，降低自身的治污投入而能產(chǎn)生較好的治理效果，則其在第一階段的問題用數(shù)學式表達為：Maxπ1(q1,s2(q1))=q1(a-q1-s2(q1))q1≥0（4）解一階條件得：q1*=1/2a（5）將q1*帶入s2(q1)得：q2*=s2(q1)=1/4a（6）（q1*,s2(q1)）就是子博弈精練納什均衡，這里的q1*=1/2a和q2*=1/4a是此次博弈的均衡結(jié)果。即地方政府2由于擁有信息優(yōu)勢在治污投入博弈中處于優(yōu)勢地位，其投入僅為地方政府1投入的一半即可達到預期的治污效果。但如果地方政府2在決策之前不能觀測到地方政府1的投入水平，此時地方政府2的信息優(yōu)勢就不存在了。這也可以解釋現(xiàn)實海洋污染治理過程中，哪怕是各行政區(qū)海域污染面積幾乎同等大小，也總是由某個地方政府擔任治污主力，投入較多，其他地方政府發(fā)揮參與和輔助的作用，投入較少，并不能達到治污成本均攤的現(xiàn)象，這就導致各個地方政府都不愿意先行動，除非有上級強制壓力或者社會輿論壓力或者是地方政府間形成的協(xié)議，否則選擇海洋環(huán)境污染治理的不作為是符合邏輯的做法。協(xié)議約束被認為是促進海洋環(huán)境污染治理地方政府間協(xié)調(diào)合作較為科學有效的方式，但是在缺乏有效監(jiān)管和懲罰機制的情況下，不排除地方政府以種種借口拖延治污投入或者少投入的可能。問題的關(guān)鍵在于自上而下的監(jiān)管成本是巨大的。通常上級政府不愿意花費巨大成本進行信息收集和辨別，而且上級政府實際監(jiān)督能力也不足以展開核查就能查出各地方政府是否消極對待海洋環(huán)境污染治理問題，理性的上級政府會選擇不核查，即處于“理性無知”的局面。而在上層政府不核查條件下，地方政府的理性選擇當然就是不投入或者少投入了。以上討論的是序貫博弈，前提是一次性合作。但是海洋環(huán)境污染治理是一項長期且艱巨的工作，關(guān)系到海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和整體社會福利的提升，沒有一個沿海地方政府可以獨善其身，地方政府之間的博弈是動態(tài)多次的，這就創(chuàng)造了重復博弈的條件。也就是說各個地方政府都清楚海洋環(huán)境污染治理不是一朝一夕的事情，需要沿海各地方政府的通力協(xié)作，而且在歷次海洋環(huán)境污染治理過程中各地方政府的表現(xiàn)是觀測得到的，一個地方政府可以使自己在某個階段博弈的選擇依賴于其他地方政府的行動歷史（即針鋒相對策略，如：如果這次你選擇了不作為任由海洋環(huán)境污染擴散至我轄區(qū)海域，我下次也將選擇不作為任由污染漂移至你轄區(qū)海域），因此，在重復博弈中地方政府的戰(zhàn)略空間遠遠大于和復雜于在每個階段博弈中的戰(zhàn)略空間。這意味著，重復博弈可能帶來一些“額外的”均衡結(jié)果。影響重復博弈均衡結(jié)果的主要因素是博弈重復的次數(shù)和信息的完備性。重復次數(shù)的重要性主要來自于地方政府在短期利益和長期利益之間的權(quán)衡。當博弈只進行一次時，每個地方政府只關(guān)心一次性的污染治理投入；但如果博弈重復多次，每個地方政府可能會為了長遠利益而犧牲眼前利益從而選擇不同的均衡戰(zhàn)略。信息完備的重要性簡單說就是當一個地方政府的支付函數(shù)（特征）不為其他地方政府所知時，該地方政府可能有治理海洋環(huán)境污染的積極性建立一個“好”聲譽以換取長遠利益。因此，在海洋環(huán)境污染治理的過程中沿海地方政府間能否形成有效的協(xié)調(diào)機制，關(guān)鍵在于三個要素：技術(shù)路徑、組織形式和利益分配。這三方面要素就構(gòu)成了我國海洋環(huán)境污染治理地方政府間協(xié)調(diào)機制的框架。

三、我國海洋環(huán)境污染治理地方政府間協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建

1.技術(shù)路徑：電子政府

埃莉諾•奧斯特羅姆提出的自主治理方式為海洋環(huán)境污染治理協(xié)調(diào)問題展現(xiàn)了一種利益相關(guān)者共同對話以促進溝通進而達成沿海地方政府間集體理性行動的美好愿景。盡管如此，這一愿景的實現(xiàn)很大程度上仍有賴于溝通技術(shù)手段的改進。電子政府的蓬勃興起為這一愿景的實現(xiàn)提供了可能。所謂電子政府（e-government）簡言之就是打破行政機關(guān)的組織界限和行政區(qū)劃界限，快捷便利地發(fā)布政府相關(guān)信息的網(wǎng)絡平臺。電子政府的建立，為跨行政區(qū)的海洋環(huán)境污染治理地方政府間的協(xié)調(diào)創(chuàng)造了技術(shù)條件。不僅有利于增進地方政府間橫向信息交流、建立信任與協(xié)調(diào)合作，也有利于海洋環(huán)境污染及其治理情況的通報和信息共享。其運作形式依賴于互聯(lián)網(wǎng)絡支撐下的電子信息系統(tǒng)擁有如下優(yōu)勢：支持開放各種政務信息且可供跨界查詢；協(xié)同各行政區(qū)域信息使跨區(qū)亦能以連貫一致的方式敞開；任何政府組織均可以交互表達和傳遞信息；通過計算機網(wǎng)絡減少中間環(huán)節(jié)，保證信息交換的“直通”?？梢?，電子政府的廣泛應用對于溝通沿海地方政府橫向之間的信息交流，進而培養(yǎng)相互間的信任感、促進對海洋環(huán)境污染的協(xié)作治理大有裨益。同時，電子政府使得政府治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“扁平化”特征，政府決策層的管理幅度也隨之拓寬。如“省管縣”就是一種典型的“政府扁平化”改革。電子政府運用現(xiàn)代網(wǎng)絡技術(shù)，使省縣間時空距離大為縮短，為省管縣提供了可行性。在海洋環(huán)境污染治理的過程中，沿海各省級政府獲取來自縣級政府有關(guān)轄區(qū)內(nèi)海洋環(huán)境污染的各種信息就將更加便捷和真實，為科學合理地制定基層政府樂于接受的治理決策創(chuàng)造條件；同時，“去科層化”的省管縣改革，亦為縣級政府間交往、溝通提供了更多機會，這也有助于縣級政府間協(xié)作完成省級政府交付的海洋環(huán)境污染治理任務，從而有利于省轄海域范圍內(nèi)環(huán)境污染問題的減少，增進縣級政府間橫向協(xié)調(diào)以及海洋資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。電子政府也為拓寬海洋環(huán)境污染治理參與主體方面提供了技術(shù)支持，一方面有利于形成地方政府與公眾之間的溝通和信任、合作關(guān)系，公眾的利益訴求得以表達；另一方面，有利于促進信息公開化、透明化，加強對地方政府決策的監(jiān)督，使地方政府對海洋環(huán)境污染治理的決策更趨于合理。一旦地方政府對轄區(qū)海洋環(huán)境污染治理不力、出現(xiàn)了地方保護或者隱瞞真相的情形，該地方政府即可能遭致公眾的拷問并削弱公眾對其合法性的支持，這將極大增強地方政府尋求與毗鄰合作以實現(xiàn)海洋環(huán)境污染協(xié)作治理的責任心和積極性。因此，地方政府間依托電子政府實現(xiàn)信息共享與交流，確立互信關(guān)系，在海洋環(huán)境污染治理行動中能夠形成真誠合作的、富有創(chuàng)新精神和反饋及時的互動協(xié)調(diào)機制。

2.組織形式：政府聯(lián)盟

短期的約束性協(xié)議無法控制地方政府在海洋環(huán)境污染治理過程中的不作為或者虛假作為，而依賴上級政府的強制力監(jiān)督成本是巨大的。那么什么樣的制度安排能夠避免“搭便車”行為，實現(xiàn)地方政府間協(xié)作治理的目標？運用埃莉諾•奧斯特羅姆自主治理理論中組織成員結(jié)盟的形式，將地方政府結(jié)盟作為海洋環(huán)境污染治理地方政府間協(xié)調(diào)機制的組織形式。西方蓬勃興起的區(qū)域主義（Regionalism）也正是依托政府間聯(lián)盟的組織形式支持。所謂聯(lián)盟通常指州（?。╇H政府間通過簽訂協(xié)議、成立聯(lián)合會、召開聯(lián)席會議等形式形成的一種聯(lián)合體，該聯(lián)合體是“一種受競爭和協(xié)商的動力支配的對等權(quán)力的分割體系”，主要采取協(xié)商、合作的協(xié)調(diào)途徑。海洋環(huán)境污染治理問題作為區(qū)域公共問題的一種，地方政府間的協(xié)調(diào)機制同樣需要地方政府間聯(lián)盟的達成。后者可以作為地方政府間合作治理機制的組織形式在地方政府間發(fā)揮獨特的協(xié)調(diào)功能，既尊重地方政府的自主利益訴求，同時亦通過積極磋商，彼此取得諒解和妥協(xié)，共同著眼于海洋環(huán)境污染治理的長遠利益，進而實現(xiàn)海洋資源的公平開發(fā)和海洋環(huán)境的合作治理。實際上，通過地方政府間協(xié)議、協(xié)會、聯(lián)合會、聯(lián)席會議等方式建立沿海地方政府間聯(lián)盟的做法，早已經(jīng)成為各國實現(xiàn)海洋環(huán)境污染合作治理的普遍經(jīng)驗。比如日本在瀨戶內(nèi)海環(huán)境污染的治理過程中，瀨戶內(nèi)海所屬各個縣市成立了海洋環(huán)境保全知事、市長聯(lián)絡會，配合中央政府的環(huán)境主管部門，共同擔當治理瀨戶內(nèi)海環(huán)境污染治理的領(lǐng)導和協(xié)調(diào)工作，使得瀨戶內(nèi)海環(huán)境污染治理過程中存在的問題及時得到反饋和解決。地方政府聯(lián)盟目前多應用在河流水環(huán)境協(xié)作治理過程中。如美國俄亥俄河水治理協(xié)定在八個州之間達成協(xié)議，由相關(guān)政府間的27人組成委員會領(lǐng)導，其預算由各成員單位議會撥款提供，這一協(xié)定下產(chǎn)生的執(zhí)行局在實施環(huán)境保護規(guī)制和環(huán)境污染治理時很好地充當了協(xié)調(diào)單位的角色。我國近年來隨著跨界河流污染的加重，也出現(xiàn)了一些以協(xié)議或會議等形式締結(jié)的流域政府間聯(lián)盟，如為了解決魯蘇邊界跨界河流污染糾紛，山東省臨沂市與江蘇省徐州市、連云港市建立了污染防治磋商協(xié)調(diào)機制，建立聯(lián)系會議制度，實行輪流牽頭，定期召開會議，加強信息交流與溝通，及時通報河流環(huán)境質(zhì)量，先后制訂了魯蘇邊界環(huán)境保護聯(lián)席會議制度、環(huán)境污染聯(lián)合處理機制和跨界污染聯(lián)合防治若干措施等，逐步形成了魯蘇邊界的聯(lián)合污染防治機制、應急預警機制、信息共享機制、邊界污染糾紛調(diào)解解決機制、環(huán)境監(jiān)察互動機制五個合作機制，成績斐然，被認為能夠破解當前水環(huán)境管理垂直分級負責造成的職責權(quán)限制約和利益本位弊端，調(diào)動同一流域跨行政區(qū)的各級政府站在流域整體的高度開展污染治理工作。因此，可以借鑒跨界流域水環(huán)境污染合作治理的經(jīng)驗，以地區(qū)政府聯(lián)盟的組織形式作為構(gòu)建海洋環(huán)境污染治理協(xié)調(diào)機制的支撐，共同做好海洋環(huán)境污染顧湘：海洋環(huán)境污染治理府際協(xié)調(diào)研究：困境、邏輯、出路治理工作。

3.利益分配：補償機制

由于當前世界各國跨界區(qū)域公共問題凸現(xiàn)，公共管理中跨越行政邊界的行為及其合理性已經(jīng)被廣泛接受，不論是國家績效報告的批評者還是支持者，都引證說明跨越邊界線的必要性。理由是，在這樣“一個急劇變遷的時代，最好的解決之道不是重新設(shè)計組織章程，而是融化組織間的僵化界限”，地方政府間關(guān)系逐漸塑造成一種既不同于科層制、亦區(qū)別于市場機制的政府間協(xié)調(diào)機制，即模糊地方政府間管轄權(quán)，構(gòu)建起信息有效溝通的平臺，建立起地方政府間較為融洽的信任關(guān)系，強調(diào)運用討論、磋商、交流等手段形成相互認可的解決之策，而不需經(jīng)過行政程序逐級運作，形成的協(xié)議也可通過相互間的制約機制得到落實，運行效率極高，進而實現(xiàn)對區(qū)域公共問題的合作治理。正像中央政府主導的科層協(xié)調(diào)機制會陷入失靈一樣，埃莉諾•奧斯特羅姆同樣指出當人們面對公共池塘資源問題時，通常都會有很強的規(guī)避責任、搭便車和以機會主義方式行事的誘惑。地方政府間的協(xié)調(diào)機制也面臨著各種運作失靈的困境。上文曾指出在海洋環(huán)境污染協(xié)作治理過程中先行動的地方政府往往付出的治理成本較高，治污設(shè)備先進并且投入較大的地方政府也不愿意與其他政府分享。因此，解決利益分配問題是至關(guān)重要的，在海洋環(huán)境污染治理過程中主要是建立補償機制。各地方政府在平等、協(xié)作的前提下，通過規(guī)范的制度建設(shè)來實現(xiàn)海洋環(huán)境污染治理投入在地方政府之間的合理分配。其目的在于最大限度追求各政府主體間的公平。建議建立海洋環(huán)境污染治理合作基金，通過統(tǒng)籌規(guī)范沿海地方政府轉(zhuǎn)移支付制度提供，由各地方政府派員籌建的海洋環(huán)境污染治理委員會進行管理，用于支持海洋環(huán)境保護項目和海洋污染治理項目。該基金的構(gòu)成要遵循“經(jīng)濟公平”的原則。以各方從合作治理中的投入情況為依據(jù)，投入較多的政府撥付數(shù)額比例較大；但同時，不能忽視各地方政府的經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及相應的成本負擔能力。當然，由地方政府承擔海洋環(huán)境污染治理的全部成本是不合理的，需要從中央層面建立海洋污染溯源追究和補償機制。雖然《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第90條規(guī)定，對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任人提出損害賠償要求。但由于缺乏可操作的行政法規(guī)、部門規(guī)章及相應的技術(shù)標準，海洋生態(tài)環(huán)境污染事件所導致的海洋生態(tài)損害，最終只能由國家和地方政府負擔。近年來，沿海地區(qū)已經(jīng)在海洋生態(tài)損害補償賠償領(lǐng)域做出積極探索。如浙江、山東等沿海地區(qū)正在開展本地區(qū)海洋生態(tài)損害補償?shù)牡胤搅⒎üぷ?；天津、山東、廣東等地海洋主管部門開展了向海洋生態(tài)損害責任者索賠的實踐。國家海洋局原局長孫志輝指出國家盡快啟動建立海洋生態(tài)損害補償制度的立法程序，對海洋生態(tài)損害補償索賠的責任主體、賠償范圍及標準、程序，以及補償賠償金的使用管理等進行明確界定，從而為海洋生態(tài)保護提供經(jīng)濟調(diào)控手段和可持續(xù)的財政機制。

四、結(jié)語

總之，海洋環(huán)境污染治理地方政府間的協(xié)調(diào)機制的具體運作將會面臨著一系列難題。如電子政府的運用描繪了一種美好的愿景，但電子政府往往受制于軟件、硬件、環(huán)境和人員等方面的條件，地方政府間容易出現(xiàn)“信息鴻溝”，反而會進一步削弱地方政府間相互溝通的能力。地方政府間聯(lián)盟旨在消弭地方政府之間的隔閡，更多地兼顧效率及公平，然而不論是聯(lián)盟協(xié)議達成、遵循以及補償機制的建立都不是一蹴而就的。在缺乏外力強制性干預的條件下，僅僅依靠協(xié)商、自覺和追求“好聲譽”等軟約束來達成一致的海洋環(huán)境污染治理行動是非常困難的。因此，在實踐中仍應考慮將地方政府間協(xié)調(diào)機制與中央政府主導的科層型協(xié)調(diào)機制相結(jié)合，推動我國海洋環(huán)境污染治理取得整體效果。

作者：顧湘 單位：上海海洋大學