一、美歐日轉(zhuǎn)基因食品安全管理的比較研究

1.管理機構

美國的轉(zhuǎn)基因食品管理機構主要是農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護局、食品藥品管理局。農(nóng)業(yè)部主要負責轉(zhuǎn)基因作物的種植安全和轉(zhuǎn)基因禽蛋類產(chǎn)品的養(yǎng)殖生產(chǎn)安全;環(huán)境保護局主要負責由生物技術生產(chǎn)的生物殺蟲劑的安全性，制定食品和飼料殘留中的殺蟲劑的法定容許標準;食品藥品管理局則主要負責植物新品種的加工食品和飼料的安全性。歐盟的轉(zhuǎn)基因食品管理機構主要有食品科學委員會、食品和獸醫(yī)辦公室、食品安全局。

食品科學委員會負責食品領域與轉(zhuǎn)基因生物安全有關的決策咨詢工作;食品和獸醫(yī)辦公室負責監(jiān)督各成員國執(zhí)行歐盟法規(guī)的情況及其他國家出口到歐盟的食品的安全情況;歐洲食品安全局對轉(zhuǎn)基因食品進行統(tǒng)一管理，負責對轉(zhuǎn)基因食品從農(nóng)田到餐桌的全程監(jiān)控，為歐盟委員會及各成員國制定法律和政策提供科學依據(jù)。日本的轉(zhuǎn)基因食品管理機構是文部科學省、通產(chǎn)省、農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省。文部科學省負責審批實驗室生物技術研究與開發(fā)階段的工作;通產(chǎn)省負責推動生物技術在化學藥品、化學產(chǎn)品和化肥生產(chǎn)方面的應用;厚生勞動省負責藥品、食品和食品添加劑的審批以及轉(zhuǎn)基因食品安全問題;農(nóng)林水產(chǎn)省負責審批重組生物的環(huán)境釋放問題。

2.標簽制度

美國政府實行自愿標簽制度。它認為:通過轉(zhuǎn)基因技術獲得的食品與其他食品沒有實質(zhì)區(qū)別，但如果轉(zhuǎn)基因技術實質(zhì)性地改變了食品的構成，包括改變了食品的營養(yǎng)成分、保藏和烹飪條件，可能影響食品的安全特性或營養(yǎng)質(zhì)量，或可能導致過敏反應時，就需要通過標簽加以說明;轉(zhuǎn)基因食品制造商也可以自愿對轉(zhuǎn)基因食品加貼標簽，對食品的轉(zhuǎn)基因性質(zhì)進行說明。歐盟則實行強制標簽制度。歐盟要求含有轉(zhuǎn)基因成分或由轉(zhuǎn)基因生物制成的新食品必須貼有標簽，而無論是否能夠檢測出食品中的轉(zhuǎn)基因含量或者食品與傳統(tǒng)食品“實質(zhì)相似”。

只有食品中混入轉(zhuǎn)基因成份的情況是偶然的或在技術上不可避免且含量低于0．9%時，才可以不貼標簽?；蛘呋烊氲霓D(zhuǎn)基因成份被歐洲食品安全局認為不具有風險，但尚未批準上市銷售的轉(zhuǎn)基因材料，含量低于0．5%且已經(jīng)存在檢測手段時，才可以不貼標簽。日本政府則實行強制標簽和自愿標簽相結合的標識制度。日本政府規(guī)定:對允許用于生產(chǎn)的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，如果加工后食品中仍含有重組DNA或由其編碼的蛋白質(zhì)，且排在前三位的食品主要原料中的轉(zhuǎn)基因成分達到5%就必須要加貼標簽。如果食品中的轉(zhuǎn)基因成分含量不足5%，而且在生產(chǎn)、銷售的每一個階段都進行了周密的區(qū)別性生產(chǎn)流通管理，則可自愿加貼“非轉(zhuǎn)基因”標簽。

3.立法情況

美國政府主要是利用現(xiàn)有的法律法規(guī)對轉(zhuǎn)基因食品的安全進行管制。這些法律主要是《種子鑒定法》、《聯(lián)邦食品、藥品與化妝品法》、《殺蟲劑、殺真菌劑、殺嚙齒類動物藥物法》、《聯(lián)邦植物有害生物法》、《毒物控制法》等。然而，隨著實踐的不斷發(fā)展，美國也出現(xiàn)了專門的立法。2002年5月，食品藥品管理局向國會提交了三項重要法案:保護可能因轉(zhuǎn)基因種子、植物或者動物在經(jīng)濟上受到危害的農(nóng)民的權利的《轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物和動物農(nóng)民保護法案》、對轉(zhuǎn)基因食品進行強制標識的《轉(zhuǎn)基因食品知情權法案》以及確定轉(zhuǎn)基因生物造成損害責任的《轉(zhuǎn)基因生物責任法案》。

歐盟則通過專門立法對轉(zhuǎn)基因食品進行管理。1990年，歐盟通過了《關于向環(huán)境有意釋放基因飾變生物的指令》(90/220/EEC指令)，規(guī)定了向環(huán)境釋放和向市場投放轉(zhuǎn)基因生物及產(chǎn)品應遵守的一系列程序，該指令建立的基本法律原則仍然在適用?！蛾P于清晰標識轉(zhuǎn)基因食品的法案》(第1139/98號)、《關于轉(zhuǎn)基因添加劑和食品香料及食品原料的標簽法案》(50/2000法案)，要求對轉(zhuǎn)基因食品及食品添加劑進行強制標識，并將標識的閾值規(guī)定為1%。2003年，歐盟又通過了兩部新條例:《有關轉(zhuǎn)基因食品和飼料的條例》(1829/2003號)及《有關轉(zhuǎn)基因生物追蹤性和標簽、有關由轉(zhuǎn)基因生物制成品的追蹤性和標簽條例》(1830/2003號)，進一步規(guī)定了轉(zhuǎn)基因食品管理的基本制度，建立了歐盟統(tǒng)一的審批和執(zhí)行制度，實施了轉(zhuǎn)基因食品追蹤制度和更加嚴格的標簽制度。

鑒于轉(zhuǎn)基因食品與傳統(tǒng)食品的區(qū)別，日本也通過專門立法來加強對轉(zhuǎn)基因食品的管理。1991年，日本制定了轉(zhuǎn)基因食品和食品添加劑安全性審查準則，確保轉(zhuǎn)基因食品的安全性。《轉(zhuǎn)基因食品標識標準》要求對轉(zhuǎn)基因食品進行標識，并對標識對象、標識方法以及標簽用語進行了規(guī)定，要求每年對標識目錄進行修訂。2003年，日本制定了《規(guī)制轉(zhuǎn)基因生物保護生物多樣性法》及其《實施細則》。主要規(guī)定了轉(zhuǎn)基因生物的第一類使用、第二類使用、生物檢查、信息提供和出口措施等五方面內(nèi)容。

由上述的對比分析可以看出，美日歐轉(zhuǎn)基因食品安全管理模式和目的是不盡相同的，這是由他們的國家利益和文化傳統(tǒng)所決定。轉(zhuǎn)基因技術的應用，大大提高了作物產(chǎn)量，減少了農(nóng)藥、化肥的使用，節(jié)約了成本，存在著巨大的經(jīng)濟利益。美國是世界上最大的轉(zhuǎn)基因作物種植國和出口國，在巨大的經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，美國自然希望為生產(chǎn)開發(fā)轉(zhuǎn)基因食品的生物技術公司創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，保持生物技術的領先優(yōu)勢，擴大出口，賺取巨大的經(jīng)濟利益。美國文化更具創(chuàng)新開拓和冒險精神，對新技術的態(tài)度比較積極，這使得美國人對轉(zhuǎn)基因食品的態(tài)度遠比其他國家積極。歐盟在轉(zhuǎn)基因技術方面落后于美國，技術上處于劣勢且商品化進程緩慢，對美國的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易一直存在逆差，因此，歐盟采取了一系列限制轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進口的措施來保護其經(jīng)濟利益。另外，在生物技術發(fā)展和市場化的同一時間內(nèi)，歐洲發(fā)生了一系列的食品安全事件，雖然這些事件與轉(zhuǎn)基因食品沒有關系，但是仍使得歐洲民眾對轉(zhuǎn)基因食品非常不信任。日本人多地少、食品缺乏，因此，日本希望在保護民眾身體及生活環(huán)境不受侵害的前提下，大力發(fā)展本國的轉(zhuǎn)基因食品，增強自身在轉(zhuǎn)基因研究與開發(fā)領域中的競爭力。

二、國外轉(zhuǎn)基因食品安全立法對我國的啟示

1.我國轉(zhuǎn)基因食品安全管理現(xiàn)狀

管理模式方面，我國采取了以科學為基礎、個案分析、實質(zhì)等同性和逐步完善的預防原則，既不同于美國的寬松管理模式，也不同于歐盟的嚴格管理模式，而是對轉(zhuǎn)基因食品本身進行嚴格管理的模式。管理機構方面，農(nóng)業(yè)部負責轉(zhuǎn)基因生物研究和商業(yè)化的審批、標識以及安全管理，衛(wèi)生部負責轉(zhuǎn)基因食品的質(zhì)量、安全衛(wèi)生的管理，科技部負責轉(zhuǎn)基因食品的技術研發(fā)，國家環(huán)?？偩重撠熮D(zhuǎn)基因食品安全評估所涉及的環(huán)境污染的評估和管理。標簽制度方面，《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》規(guī)定實行強制標簽。立法方面，我國目前適用的主要是國務院頒布的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》以及三個實施辦法，即《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進口安全管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標識管理方法》，對在我國境內(nèi)從事農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的研究與試驗、生產(chǎn)與加工、經(jīng)營、進口與出口、監(jiān)督檢查、安全評價、標識管理等活動做了全面的規(guī)定。

我國的轉(zhuǎn)基因食品政策法規(guī)在管理轉(zhuǎn)基因食品安全方面發(fā)揮了一定的作用，保護了消費者的知情權和選擇權，但是還存在著一些問題，主要表現(xiàn)在:法律約束力不強。首先，立法層次較低。我國轉(zhuǎn)基因食品安全管理的立法多是行政法規(guī)和部門規(guī)章，法律效力等級較低，造成法律規(guī)制約束力不強，無法有效規(guī)制轉(zhuǎn)基因食品的安全。其次，立法內(nèi)容不全面。現(xiàn)有的轉(zhuǎn)基因食品安全法規(guī)多是由農(nóng)業(yè)部等部門制定，重點在于規(guī)范農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全，對轉(zhuǎn)基因食品安全的規(guī)范較少，轉(zhuǎn)基因食品立法的速度趕不上其發(fā)展的速度。再次，立法的調(diào)整階段不全面。對轉(zhuǎn)基因食品的管理可以分為上市前、上市中、上市后三個階段，我國轉(zhuǎn)基因食品安全立法偏重上市前的安全管理，對其上市后的流通環(huán)節(jié)關注不夠，出現(xiàn)管理漏洞。制度可操作性差。我國轉(zhuǎn)基因食品法律規(guī)范中已經(jīng)建立了安全評價制度、標識制度、檢驗檢測制度等，但這些制度的可操作性比較差。

安全評價標準模糊，無法客觀地界定“不存在危險、低度危險、中度危險、高度危險”的等級，沒有形成統(tǒng)一的安全評價技術支撐體系;標識的目錄范圍過窄，標識的管轄主體不夠明確，標識的閾值、標簽中的信息含量、標識原則和標識用語都缺少規(guī)定;檢測制度混亂，沒有設立專門的檢測機構以及統(tǒng)一的檢測方法和標準，而且以“不含有或檢測不出轉(zhuǎn)基因成分”作為標識標準，這種只定性不定量的做法，客觀上給轉(zhuǎn)基因成分的檢測造成了困難，與國際通行做法不符。管理體制不合理。我國轉(zhuǎn)基因食品管理體制上存在著明顯的缺陷，主要體現(xiàn)在兩個方面:第一、我國轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)范中，僅有中央部門監(jiān)督管理，地方的監(jiān)督管理仍然缺位;第二、沒有統(tǒng)一法律的指引，我國政府各個主管部門在管理監(jiān)督過程中，往往更注重局部利益，而忽略了全局利益。另外，一些重要的管理制度如轉(zhuǎn)基因食品研究和環(huán)境釋放的環(huán)境影響評價制度、轉(zhuǎn)基因食品的信息追溯制度、應急處理制度、損害賠償救濟制度等在我國還是空白。

2.美日歐轉(zhuǎn)基因食品安全管理對我國的啟示

首先，進一步建立健全轉(zhuǎn)基因食品的法律法規(guī)體系，促成《轉(zhuǎn)基因食品安全法》的出臺。針對轉(zhuǎn)基因食品影響力的日益加深，轉(zhuǎn)基因食品安全法規(guī)體系應當由不同級別、不同層次所組成，具體可以分為三個層次:一是應由全國人大常委會頒布通過的《轉(zhuǎn)基因食品安全法》作為轉(zhuǎn)基因食品安全管理的牽頭法律，對轉(zhuǎn)基因食品的封閉研究、環(huán)境釋放、商品化生產(chǎn)、市場準入、市場流通、應急處理、損害賠償與救濟、法律責任等進行全面系統(tǒng)的原則規(guī)定;二是應由國務院頒布一項轉(zhuǎn)基因食品安全法的實施細則，對轉(zhuǎn)基因食品的安全管理做出具體的、全面的規(guī)定，如檢驗檢測標準、安全評價標準、標識標準、風險評估標準等。三是由國務院授權相關主管部門就具體管理問題發(fā)布行政規(guī)章。由上文介紹可以看出，我國急需的是第一層次的法律。

其次，進一步加強和完善管理制度建設，對轉(zhuǎn)基因食品進行全面細致的規(guī)范。鑒于轉(zhuǎn)基因食品的安全不確定性，需要構建一個事前預防、事中監(jiān)管、事后救濟三位一體的全過程、全方位的管理體系，防范其對人類健康和生態(tài)環(huán)境的損害。要完善轉(zhuǎn)基因食品的檢測制度、安全評價制度、生產(chǎn)經(jīng)營許可制度和標識制度等，構建起轉(zhuǎn)基因食品市場準入的制度體系，進行有效的事前預防;要借鑒歐盟的經(jīng)驗，建立起轉(zhuǎn)基因食品的信息追溯制度、信息披露制度以及食品召回制度等，對上市后的轉(zhuǎn)基因食品進行嚴格的事中監(jiān)管;要借鑒美國的經(jīng)驗，加大對違法者的處罰力度，建立和完善轉(zhuǎn)基因食品損害賠償救濟制度，使消費者所遭受的損害得到及時、有效、充分的救濟，保障公眾的人身財產(chǎn)安全和生態(tài)環(huán)境安全。

再次，優(yōu)化我國轉(zhuǎn)基因食品安全管理機構的設置，建立行之有效的管理體制和管理機構。我們可以借鑒美國和歐盟的經(jīng)驗，在國務院專設一個“轉(zhuǎn)基因食品安全管理局”，授權其負責管理轉(zhuǎn)基因食品的一切事項，根據(jù)轉(zhuǎn)基因食品安全管理工作，如安全性審查、檢驗檢測、審批、標識等，要求國家環(huán)境保護總局、科技部、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局等負有配合責任。同時根據(jù)需要，在此部門中成立不同的工作小組，如安全標準制定小組、標識管理小組等，通過在統(tǒng)一部門內(nèi)的指導和協(xié)調(diào)提高對轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管效能，消除或者減少監(jiān)管中的空白和盲區(qū)。同時可以借鑒日本的經(jīng)驗，建立起自下而上的檢測和信息反饋機制。

最后，積極參與國際合作，逐步與國際上通行的標準和做法接軌。轉(zhuǎn)基因食品是一個技術含量高的產(chǎn)業(yè)，其安全性更是涉及到全人類的健康和整個生態(tài)環(huán)境。因此，我國應大力推行目前國際社會使用的各種技術規(guī)范、安全標準、指南和準則等，逐步使我國食品安全標準體系與國際標準體系接軌，提高我國食品安全標準的權威性;積極參與國際合作，認識到中國在轉(zhuǎn)基因技術領域與國際先進水平的差距，加大對國際先進轉(zhuǎn)基因技術的引進、消化和吸收工作，促進轉(zhuǎn)基因食品的發(fā)展。

作者：孫靜 單位：滁州學院辦公室