一、經(jīng)濟轉軌時期財政狀況困難的原因分析

第一種觀點認為，1954年財稅改革的不徹底性制約著國家財政狀況的根本好轉。主要表現(xiàn)在以下幾方面:

1.對既得利益的照顧，在某種程度上使改革流于形式。(1)在稅制改革方面，采取了諸種旨在減輕企業(yè)稅負的措施。(2)在分稅制改革方面，基數(shù)的核定、稅種的劃分和收人分配比例等，幾乎均以保證地方既得利益為前提。(3)在國有企業(yè)利潤分配制度方面，實行稅制分流、稅后還貸以及“兩則”的同時，亦采取了一些變通性辦法照顧國有企業(yè)現(xiàn)狀。以上表現(xiàn)說明，這次財稅改革對各方面既得利益的照顧，已到了相當充分的地步。間題在于，照顧既得利益實質就是讓政府(特別是中央政府)繼續(xù)在改革中充當“讓利者”的角色。只要財稅改革不能完全跳出以往“花錢買改革”的模式，其效果就要打折扣。而且，如果在實踐中把握不好照顧既得利益的“量限”，甚或出于局部利益的考慮而人為地加以擴大，便會在某種程度上使改革流于形式。

2.改革內容不能一次到位，短期內效果不明顯，有引發(fā)舊體制弊端復歸的可能性。財稅改革所牽涉的各方面內容是一個有機的整體，缺少任何一個方面或任何一個方面不按規(guī)范化的要求去操作，都會降低改革的整體效果。只要改革的效果不明顯，新體制運行中所出現(xiàn)的困難，便可能誘使人們習慣性地操用舊辦法來處理新間題。

3.對財政需求間題的考慮，在相當程度上牽制了對重構財政運行機制的注意力。1994年的財稅改革，是在國家財政持續(xù)困難并且陷入異常窘迫境地的背景下推出的。這就使得它在許多間題的處理上，不能不把財政的需求放在重要位置來考慮，以不減少財政收入或使財政收入略增長為前提。也正因為如此，這些財稅改革的回旋余地很小。受回旋余地狹小的牽制，著眼于重構財政運行機制的改革方案在相當程度上打了折扣，從而降低了這次財稅改革的效果。①。

第二種觀點認為，財政如此困難，就財政本身而言，有三個原因:(l)財政收入增長相對緩慢，各個的增幅起伏較大。1979年一1992年，按現(xiàn)價計算的GNP年均增長14.6%，國內財政收入年均增長9.4%.(2)財政支出規(guī)模剛性增長，支出結構僵化，調節(jié)彈性很小。支出結構變化的特點是固定資產投資支出比重急劇下降，1978年為45.9煒，1992年為22.5%;非投資性支出中，文科衛(wèi)支出、行政管理費以及自1986年列收列支的價格補貼是上升趨勢，而國防費所占比重是下降趨勢，1978年為15%，1992年為8.6%。(3)債務依存度不高，但90年代初面臨的還債高峰，加劇了當前的財政困難。我國80年代的國債償還期不斷縮短，使還本付息密集在9。年代初，雖然加大了發(fā)行額并推遲企業(yè)和機關團體所持債務的償還期，還本付息支出仍然加大，減少了當年的債務凈收入。②

第三種觀點認為，轉軌時期財政困難，主要是非制度性因素和制度性因素造成的。

1.非制度性因素主要包括如下幾點:(l)人口狀況不佳迫使財政支出規(guī)模快速膨脹。(2)工業(yè)化推進要求財政支出保持膨脹狀態(tài)。(3)生產力水平相對低下的條件下推進轉軌勢必導致財政收支互不對稱格局。(4)區(qū)域發(fā)展不平衡迫使財政在收入不足的條件下仍要承擔平衡職責。

2.體制因素總體來說主要包括如下幾點:(l)國民收入分配政策與財政收入政策的矛盾。轉軌時期中國總體上說實行了相對分散的國民收入分配政策。但為了保證財政職能的正常履行，財政收入占GNP比重理應相對提高，稅收政策應保持從緊狀態(tài)。很顯然，兩者呈非對稱格局，兩相擠壓，財政收入集中率快速下滑，中央財政靠借債度日，個人收入、企業(yè)(含外資)收入、預算外收入則不斷增加.(2)快速推進工業(yè)化政策與財政支出適度從緊政策的矛盾。(3)全面高速增長型社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略與調整財政支出結構的矛盾。(4)分權性的體制改革與強化中央權威性的財政體制改革的矛盾。(5)財源分布相對分散與稅收征管不嚴的矛盾。⑧

第四種觀點認為，經(jīng)濟轉軌時期中影響財政規(guī)模的特殊因素有:(l)政府職能范圍存在模糊區(qū)間。在轉軌過程中，政府在市場配置與政府的交界處附近，始終存在著政府職能范圍的模糊區(qū)間。這是一個產生政府失靈和市場失靈的經(jīng)濟空間.(2)體制磨擦。體制改革說到底是一種制度的重新安排。新體制建立不會立即達到設計目標，舊體制影響也不會一下子消失，在轉型過程中，新舊財稅體制會經(jīng)常發(fā)生磨擦和碰撞，造成財政收入流失，形成“政策陷井”，使財政擴張或收縮財政規(guī)模的政策努力歸于失敗。(3)政府的價值取向偏好。在我國則是市場機制對傳統(tǒng)管制經(jīng)濟的全面滲透，政府要從管得過寬盡深的經(jīng)濟中退出來;政府在退出范圍、退出速度以及采用何種調控手段等方面的價值取向偏好，會直接影響財政規(guī)模的大小及變化。(4)宏觀調控的特殊性。在轉型時期，由于法制不健全，市場信號不完備等原因，使得法律手段調節(jié)和間接的經(jīng)濟手段調節(jié)乏力，政府還必須適當?shù)夭捎弥苯拥慕?jīng)濟調節(jié)手段和必要的行政手段來完成宏觀調控任務。宏觀調控的這種特殊性，會形成財政規(guī)模的收縮剛性的內在的膨脹力量。(5)經(jīng)濟結構和財政結構的變化。改革開放使非國有經(jīng)濟成為新的增長點，但財政的財源基礎卻仍然固著在國有經(jīng)濟上面。這種錯位是造成財政收入不能隨經(jīng)濟發(fā)展而同步增長的重要原因之一。④

第五種觀點，分稅制財政體制存在的問題:

1.有同志認為分稅制目前存在一些新的矛盾:一是仍然沿用“基數(shù)法”確定稅收返還的數(shù)額，很容易出現(xiàn)“鞭打快牛”和因自然的、歷史原因所造成的“苦樂不均"問題。二是轉移支付制度規(guī)范化的滯后，影響分稅制效果的發(fā)揮。三是支出責任尚待明晰。現(xiàn)行分稅制改革，在事權劃分方面沒有明確，財權和財力的劃分就失去參照，財權與事權相統(tǒng)一這一分稅制的基本準則就難以正確體現(xiàn)。③

2.有同志認為，在中央與地方如何分稅問題上還有不少間題需要研究。原則上講，那些稅源寬廣、對宏觀經(jīng)濟運行影響較大的稅種應作為中央稅種，那些稅源分散，與地方經(jīng)濟與社會發(fā)展關系密切的稅種應作為地方稅種。但現(xiàn)行的財政體制在開稅問題上并未能很好地貫徹這一原則.這至少可以從以下兩點得到說明:一是將公司(企業(yè))所得稅按企業(yè)隸屬關系不同劃分為中央企業(yè)所得稅和地方企業(yè)所得稅，這可以說是我國特有的做法。二是將個人所得稅作為地方稅種。在我國個人所得稅具有極為廣闊的發(fā)展前景，它在實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟政策目標方面將會發(fā)揮越來越大的作用。將這樣一個具有較強的調節(jié)收入分配功能的稅種劃為地方稅種，不能說不是一種失誤。⑧