一、水利建設項目引入BOT模式的必要性

（1）保護水資源的所有權。水資源的開發利用及其價格水平與我國經濟發展和人民生活息息相關，需要將其置于國家的控制之下。這就要求地方政府必須保留對水資源的最終所有權。與民營投資或者外商直接投資容易喪失資源終極產權相比，項目融資可以在項目融資結構的構造上，使地方政府繼續保留對水資源的所有權，以保證國家對水產品價格的宏觀調控能力。水利建設項目的公益性越強，價格越敏感，政府的繼續涉入程度則會越強。正因為如此，BOT融資方式是一種結構化的融資方式，它涉及到不同的利益相關者的利益訴求的安排，風險分攤機制的設計等。

（2）有利于引進國外先進技術和管理方法。從表面上看，BOT項目融資只是一種融資方法，其實它還是一種經營模式和項目管理方法，融資只是BOT項目融資整個流程當中的一個環節，伴隨著融資活動、建設活動和經營活動，項目融資還可以引入國外的先進技術和管理方法，并把私營企業中的效率引入國有資源開發過程，提高項目建設質量并加快項目建設進度。

（3）降低政府信用風險。由于資源性投資具有長期性和不確定性的特點，在項目的整個建設運營過程中存在著一系列的風險，包括政治風險、法律風險、政策風險、市場風險、財務風險等，因此風險控制對項目融資成敗至關重要。在項目融資構造中，項目現金流量和物權擔保是項目融資的信用基礎，借助于此，項目投資者可以將風險有效地轉移給項目承建者和運營者。在項目的整個運作過程當中，為了提高項目的信用等級，增強項目投資人的信心，地方政府也可以為項目提供一定程度的支持，但是項目貸款人，例如商業銀行，對地方政府債務的追索權只限于地方政府對項目所提供的保證本身。也就是說，在BOT運作過程中，地方政府受到的債務追索是有限的和可以控制的，它可以避免地方政府直接融資所帶來的政府信用風險擴大化的危險。

二、水利建設項目引入BOT模式的可行性

（1）水利建設項目已經向境內外私人資本開放。國務院于1997年1月28日發布和實施的《水利產業政策》將我國水利開發和建設項目分為甲乙兩類，并且指出國家財政只負責以防洪等社會效益為主的甲類工程的資金投入，乙類項目則可以由社會資本介入經營。從此，水利建設和經營依靠國家單一投資建設的格局開始被打破，可以向社會資本和國內外私人資本開放。

（2）水產品市場機制已經初步形成。在水利建設項目BOT構造中，水產品的定價機制問題通常是投資方關注的焦點。1993年9月23日，原國家計委、建設部聯合發布和實施的《城市供水價格管理辦法》，國家發改委和水利部于2003年7月3日聯合發布，于2004年1月1日實施的《水利工程供水價格管理辦法》，準予將水利工程供水將納入商品價格管理范疇進行管理。市場機制全面引入水資源價格，為國內外私人資本通過BOT融資方式介入水利建設項目打開了方便之門。

（3）有關項目融資的基礎法律制度日趨完善。隨著我國市場經濟制度逐步成熟，法律體系已日趨完善。目前，用于規范國內外私人資本投資和經營水利項目的法律法規主要有：1996年8月23日，國務院發布的《關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》、1999年10月19日，國家發展計劃委員會發布的《關于加強國有基礎設施權益轉讓管理的通知》、2000年5月30日，國家發展計劃委員會發布的《國家計委關于加強國際金融組織和外國政府貸款規劃及項目管理暫行規定》、2001年12月11日，國家計委發布的《國家計委關于促進和引導民間投資的若干意見》。

（4）水利項目是項目融資的理想對象。根據國內外項目融資的經驗，只要項目資產有長期、穩定和充足的現金流量，便可以構造為一個項目融資交易。人民生活和工業生產都要用到水資源，因而水利建設項目現金流量和投資風險容易控制，具備項目融資所需要的一切條件。

三、BOT項目融資需要注意的問題

（1）水利產品定價問題。如前所述，現金流是項目融資的信用基礎，而產品或服務銷售價格是項目現金流量的關鍵要素。目前，我國項目融資協議一般遵循成本加成定價原則，即產品的銷售價格可以根據成本而調整，目的是確保投資者最低的利潤回報，從而降低項目公司的市場風險。然而成本加成定價法意味項目產品的銷售價格可以隨著生產要素的價格波動而波動。但是，這一定價原則我國目前水產品的定價規則相沖突，因為今后和未來相當長和時期內，不產品價格是受政府管理的。水產品價格的調整要求與政府價格管制的沖突，將為日后項目運營埋下很大的隱患。

（2）法律細化問題。目前，我國有關項目融資的基礎法律制度雖然比較完善，但是有關項目融資的具體法律制度還有待于進一步細化。項目融資屬于無追索或者有限追索的融資模式，項目貸款人一般不能取得項目投資者其他資產的擔保，因此項目融資必然要被構造為一種結構化的融資方式。項目融資復雜的結構是靠一系列的合約構造的，包括特許協議、定價協議、投資人支持協議（如最低采購數量）、長期銷售合同、長期采購合同等，涉及到眾多參與者的利益，需要有完備的法律體系來協調和保護各參與方的經濟利益。但是，我國目前尚沒有成文的規范項目融資的法律法規，項目投資收入存在較大的不確定性，同樣會制約項目融資方式在煤炭企業的應用。

（3）風險分配問題。供水產業是壟斷性產業，區域特征十分明顯，投資規模大，投資回收期長，受政策、法律的變化影響大，并且受生產能力、市場容量的約束比較強，而且產品價格不能隨著市場的供求關系以及生產成本的變化而變化，因而項目投資存在經營風險、市場風險、法律風險和財務風險等多重風險。這就要求政府在項目產項過程中，進行認真的可行性分析，科學進行決策，合理確定項目融資規模，同時還要合理分配風險，包括政府采購協議、價格承諾協議等，以穩定項目的市場需求，保證項目投資人必要的投資報酬率，以增強項目投資人的投資信心。BOT項目的風險分配需要遵循風險最有控制力的一方控制相應的風險：承擔的風險程度與所得回報相匹配；承擔的風險要有上限等原則。因此在特許權設計時，需要考慮項目公司和當地政府誰對哪些風險最有控制力。

本文作者：何豫川 單位：河南省商丘水文水資源勘測局