本文作者：李超峰 單位：中國(guó)地質(zhì)大學(xué) （北京）地球科學(xué)與資源學(xué)院

遼寧省礦業(yè)用地的基本情況

遼寧省是礦業(yè)大省，已發(fā)現(xiàn)礦藏１１５種，探明儲(chǔ)量的有６４種，其中鐵、硼、菱鎂石、金剛石、滑石、玉石、溶劑灰?guī)r等礦的儲(chǔ)量均居中國(guó)首位。全省１４個(gè)市中有９個(gè)是比較典型的以資源開采為主的城市。２０１０年遼寧省礦業(yè)從業(yè)人員３０３６５５人，礦石產(chǎn)量為３２８４３．６７萬ｔ，工業(yè)總產(chǎn)值為６１４４４８１．８２萬元。遼寧省現(xiàn)有礦山企業(yè)４０４８?jìng)€(gè)，其中，大型１７４個(gè)，中型１２４全，小型２３８９個(gè)，小礦點(diǎn)１３６１個(gè)。礦業(yè)用地總規(guī)模為５２０萬畝［２］，每家礦山企業(yè)平均占地１２８０畝。遼寧省礦業(yè)用地按取得方式區(qū)分：以出讓方式取得５萬畝，占實(shí)際用地總量的０．９６％；以劃撥方式取得２９萬畝，占５．５８％；以租賃方式取得５０萬畝，占９．６２％；自行租用農(nóng)村集體土地４３６萬畝，占８３．８５％。按礦業(yè)用地的用途區(qū)分：采（探）礦用地４７６萬畝，占用地總量的９１．５４％；排巖場(chǎng)１２萬畝，占２．３１％；堆放場(chǎng)７萬畝，占１．９２％；辦公倉(cāng)儲(chǔ)等房屋占地１３萬畝，占２．５％；其他用途１３萬畝，占２．５％。

礦業(yè)用地中存在的問題

礦業(yè)用地涉及礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)等兩方面的權(quán)利。依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》規(guī)定，是否具有土地使用權(quán)證并不是申請(qǐng)辦理采礦許可證的前置條件［３］。實(shí)踐中，地方國(guó)土資源管理部門在下發(fā)采礦許可證前并不審查申請(qǐng)礦區(qū)范圍是否符合土地利用總體規(guī)劃或者占用基本農(nóng)田等涉及土地管理的內(nèi)容。《土地管理法》規(guī)定，礦業(yè)用地屬建設(shè)用地范疇，應(yīng)按要求辦理審批手續(xù)［４］。現(xiàn)實(shí)中，礦山企業(yè)一般先取得采礦許可證，再辦理建設(shè)用地許可。對(duì)報(bào)部或省審批的大中型礦山來說，一般不會(huì)出現(xiàn)拿到采礦許可后得不到用地批準(zhǔn)的情況，出問題的主要是由市、縣兩級(jí)審批的小型礦山。由于采礦用地規(guī)模偏大，各地在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，因建設(shè)用地規(guī)模約束等原因，未將礦業(yè)用地需求納入土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，每年的建設(shè)用地指標(biāo)中也沒有礦業(yè)用地的安排。這樣，在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中涉及占用農(nóng)用地，因不符合土地利用總體規(guī)劃而無法取得用地，導(dǎo)致大量礦業(yè)用地非法使用。據(jù)調(diào)查，一部分取得合法采礦權(quán)但違法占地的采礦權(quán)人曾申請(qǐng)辦理用地手續(xù)，但由于存在礦區(qū)不符合土地利用總體規(guī)劃或占用基本農(nóng)田等問題，地方國(guó)土資源管理部門涉地科（股）室無法出具同意辦理的意見。

從事礦產(chǎn)資源開發(fā)既要辦理采礦許可證，又要辦理土地使用證。按照《土地管理法》規(guī)定，礦業(yè)用地屬于工業(yè)用地，必須使用國(guó)有土地，而礦山多數(shù)建立在農(nóng)村地區(qū)，土地屬于集體所有，因此礦業(yè)用地絕大部分需要通過征收取得，甚至還有一部分要通過招拍掛的方式取得土地使用權(quán)。由于采礦權(quán)與土地使用權(quán)的取得途徑不同，很可能造成二者難以統(tǒng)一。而對(duì)于一些小型礦山，因采礦周期短、用地時(shí)間短，相對(duì)于征地的長(zhǎng)周期、高成本，投資者難以承受。如按照國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行征收和使用，對(duì)地方本就緊張的土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)和建設(shè)用地資源來說，都是一種浪費(fèi)。我國(guó)法律規(guī)定采礦用地應(yīng)以劃撥的方式取得，但對(duì)于土地使用的具體年限沒有規(guī)定；而以出讓方式取得的土地使用權(quán)最長(zhǎng)為五十年。從實(shí)踐來看，采礦用地實(shí)際的用地年限由礦山開采條件、資源的埋藏及儲(chǔ)量有關(guān)，一般來說，露天開采的礦產(chǎn)服務(wù)年限為四到六年，井下開采的一般為五十至六十年甚至更長(zhǎng)［５］。這樣對(duì)于露天開采的礦山來說，實(shí)際采礦的時(shí)間遠(yuǎn)短于土地出讓的使用年限，礦山閉坑以后，土地的權(quán)益如何處置就成了問題。正是由于礦業(yè)用地缺乏退出機(jī)制，導(dǎo)致滯留在企業(yè)中的土地越來越多，成為企業(yè)的負(fù)擔(dān)，而農(nóng)民手中的土地越來越少。

在土地利用方式方面，多數(shù)礦業(yè)企業(yè)節(jié)約用地意識(shí)十分淡薄。主要表現(xiàn)以下兩個(gè)方面：一是礦業(yè)用地面積求大貪大，不注重節(jié)約集約用地。比如某些工程建設(shè)單位在施工中往往需要臨時(shí)砂場(chǎng)，而這些場(chǎng)地又沒有特定的范圍，常常因?yàn)楣こ踢M(jìn)度情況就近堆放。二是礦山用地閑置浪費(fèi)情況比較嚴(yán)重。由于一些企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，有的急需停頓整改，有的瀕臨破產(chǎn)，其企業(yè)用地閑置現(xiàn)象十分普遍，造成了巨大的資源浪費(fèi)。三是礦業(yè)用地單位土地面積產(chǎn)出效率低。２０１０年，遼寧省建設(shè)用地單位面積生產(chǎn)總值為１２２．５元／ｍ２，而礦業(yè)用地僅為１７．７２元／ｍ２。一些礦山企業(yè)長(zhǎng)期忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理，資源開采造成的土地?fù)p毀嚴(yán)重，礦山環(huán)境惡化，治理恢復(fù)成本難以預(yù)計(jì)。多年來隨著礦山的不斷開采，礦區(qū)環(huán)境污染嚴(yán)重，土地挖損塌陷，地表植被剝離，水土流失，地下水層破壞等問題逐步凸顯［６］。且土地治理、復(fù)墾資金缺乏，加之部門管理職能分割，協(xié)調(diào)不暢等原因，致使土地復(fù)墾和礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理進(jìn)展緩慢。

完善礦業(yè)用地管理的政策建議

礦山占用土地是因開采礦產(chǎn)資源的需要而發(fā)生，最終目的不是占有使用土地，是“為了蘿卜而扯了菜”，有其特殊性。長(zhǎng)期以來形成的礦山用地現(xiàn)狀，有歷史、政策和管理等多方面的原因。規(guī)范礦山用地應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到其特殊性，建議從以下幾個(gè)方面入手。針對(duì)礦業(yè)用地階段性特點(diǎn)，探索在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)、不改變土地規(guī)劃用途的前提下，對(duì)采礦用地可不采取征收，而采取臨時(shí)租用的方式滿足采礦用地需要，走一條“租地－剝離－采礦－復(fù)墾－交地”的用地之路。實(shí)踐中，可以對(duì)于一些資源開發(fā)活動(dòng)強(qiáng)度較低的礦山，對(duì)其占用的對(duì)于地表破壞程度較低、礦業(yè)用地的周期較短、閉坑后所占土地能恢復(fù)為農(nóng)用土地的采礦用地、尾礦庫(kù)用地等，可以允許礦山企業(yè)租用土地，同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確土地的利用期限一般不得超過五年。對(duì)于臨時(shí)租用的土地，不需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)，但必須與原土地上的農(nóng)民或集體組織進(jìn)行協(xié)商，并給予合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；如果礦山閉坑后不能恢復(fù)為可耕種、種植土地的，礦山企業(yè)仍然應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，辦理礦業(yè)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)。

當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)行礦業(yè)用地取得方式的局限性愈加明顯，嚴(yán)重制約了礦山用地的可持續(xù)利用。建議對(duì)礦山用地取得新模式達(dá)到節(jié)約集約利用土地資源的目的。一是礦業(yè)用地“增減掛鉤”模式。針對(duì)山區(qū)礦業(yè)用地比較散落的實(shí)際，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低建設(shè)用地增減掛鉤中規(guī)定的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于礦業(yè)用地，可以允許礦山企業(yè)在治理原有礦業(yè)廢棄地的基礎(chǔ)上，可以換取相應(yīng)的新的礦業(yè)用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)用地的空間置換，進(jìn)一步激發(fā)礦山企業(yè)進(jìn)行土地復(fù)墾的內(nèi)在動(dòng)力［７］。二是礦業(yè)用地“土地入股”模式。對(duì)于采礦企業(yè)需要使用農(nóng)村集體土地，可以采用將土地作價(jià)人股的辦法獲得，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織辦理好建設(shè)用地手續(xù)后，交給礦山企業(yè)使用，按股份獲得收益。使用完成后將復(fù)墾好的土地歸還給農(nóng)民。這樣既有利于緩解礦山企業(yè)的投資壓力，又可調(diào)和礦業(yè)利益和農(nóng)民利益之間的矛盾，還有利于土地的有效利用。明確采礦權(quán)、探礦權(quán)和土地使用權(quán)的關(guān)系和取得的順序，在礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)的取得上，要協(xié)調(diào)一致，避免出現(xiàn)沖突［８］。一方面，在礦業(yè)權(quán)審批中，除目前審批土地復(fù)墾方案外，應(yīng)將是否符合土地利用總體規(guī)劃、是否符合土地供應(yīng)政策、是否存在通過用地預(yù)審的建設(shè)項(xiàng)目納入審查內(nèi)容。不符合規(guī)劃的，應(yīng)具體研究處理；不符合土地供應(yīng)政策的，不予通過礦業(yè)權(quán)審批；對(duì)已通過用地預(yù)審的采礦項(xiàng)目，確定采礦權(quán)前，應(yīng)相應(yīng)劃出用地范圍。批準(zhǔn)設(shè)置礦業(yè)權(quán)時(shí)，應(yīng)吸收規(guī)劃、征轉(zhuǎn)、利用、耕保、地籍等部門參加會(huì)審。另一方面，在建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審時(shí)，應(yīng)考慮壓覆礦產(chǎn)資源情況和礦業(yè)權(quán)設(shè)立情況。不能解決壓覆問題的，不應(yīng)通過用地預(yù)審，項(xiàng)目不能立項(xiàng)［９］。同時(shí)，為解決采礦權(quán)與其土地使用權(quán)設(shè)置不統(tǒng)一問題，充分實(shí)現(xiàn)采礦權(quán)的權(quán)益，應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一配置采礦權(quán)與土地使用權(quán)，在采礦權(quán)許可的同時(shí)一并配置其土地使用權(quán)。