本文作者：楊學東 單位：河南萬方交通工程有限公司

1992年，中國大部分省份都已開展了不同規模的高速公路建設并分路段投入使用，在運營管理中政出多門、職能交叉、管理低效等問題日益突出。鑒于交通部和公安部兩個部門分管高速公路所產生的種種弊端，國務院為理順關系、協調矛盾，以文件形式明確規定：“高速公路交通安全管理組織機構形式，由各省、自治區、直轄市人民政府根據當地實際情況確定，暫不做全國統一規定。”自20世紀90年代中期開始，高速公路投融資渠道進一步拓寬，股票融資、國內外經濟組織投資、外商投資、經營權轉讓等多層次、多元化融資體制極大地促進了中國高速公路的發展。

中國高速公路管理體制現狀

從管理體制的范圍來看，高速公路管理體制涉及建設管理體制、行業管理體制、運營管理體制、交通管理體制等方面。因此，現階段中國高速公路管理體制可以從以下幾個方面進行分析。建設管理體制。高速公路管理主要包括建設管理和運營管理兩個階段。高速公路建設管理體制可以分為兩種。建管一體型模式。建管一體型模式是指高速公路從規劃、設計、籌資、建設到營運、養護、管理等由一個管理機構負責。首都高速公路發展公司曾采用了這種體制。建管一體型模式的特點是有利于精簡管理機構，降低工程造價及經營成本，提高工程質量和運營效益，有利于促進建設和運營管理有機銜接等。但其弊端主要在于建設、運營兩個階段的專業化管理要求較高。建管分離型模式。建管分離型模式是指高速公路規劃、設計、籌資、建設管理均由專門機構負責管理，建成后由另外的專門機構負責養護、運營和管理。河北省境內的京石、石太等高速公路和遼寧省境內的高速公路均屬于這種管理模式。這一模式有利于投資建設和營運管理這兩種性質完全不同的工作各自實行專業化管理，有利于對高速公路的資產經營權與國家所有權實行分離；也有利于政企分開，實現市場機制對收費還貸的激勵作用。其缺點是不利于高速公路投資建設與營運管理的銜接。行業管理體制。高速公路行業管理是指政府交通主管部門代表政府對高速公路實施的一種行政性管理。

高速公路行業管理是中央和地方各級交通主管部門的重要職能之一。高速公路行業管理的主要內容包括規劃指導、法規建設、監督檢查、市場培育、協調服務等。高速公路行業管理體制可以分為兩種類型。行業歸口型模式。行業歸口型模式是指一個省只有一個公路行業管理職能機構，即由省級交通主管部門及其派出的公路管理機構—省公路局負責管理。因此，省公路局既是一般公路的行業管理機構，又是高速公路的行業管理機構。這一模式的特點是有利于較好地理順公路系統內高速公路與一般公路之間的管理關系；有利于執法管理。但其弊端是需要協調行業管理和運營管理的關系，否則會影響到高速公路的效益。行業獨立型模式。行業獨立型模式是指在設置省級公路管理機構的同時，另行設置“高速公路管理局”或“高等級公路管理局”，形成“一省兩局”的結構。高速公路和一般公路的行業管理分別歸口于兩個局。這一模式的特點是有利于高速公路的特殊管理，但不利于處理好公路系統內高速公路與一般公路之間的管理關系；也不利于統一執法管理。目前實行這一模式的有遼寧、山西、江西、貴州、廣西、寧夏、青海、新疆等省（區）。運營管理體制。由于現行中國高速公路建設的投融資體制不同，按照“誰投資、誰經營”，“統籌規劃、條塊結合、分層負責、聯合建設”的方針，各省（市、區）現行的高速公路運營管理體制各具特色、各有利弊，綜合起來大致可分為兩種類型。事業型管理模式。

目前中國大多數省份的收費還貸型的高速公路管理屬于這種模式，其核算方式采用自收自支的形式，實行收支兩條線：通行費收入全額上交主管部門；養護管理費根據年度計劃由主管部門審批劃撥。企業型管理模式。目前企業型管理模式一般采取高速公路集團公司形式。按照隸屬關系的不同，企業型管理模式又可以細分為兩類。第一類是隸屬于省級人民政府的企業型。這種模式下，集團公司歸省級國有資產管理委員會統一管理，直屬于省級政府領導，基本上與省級交通廳處于同一行政等級序列。集團公司主要負責全省（市、區）高速公路的國有資產管理、市場融資、收費經營等。省級交通主管部門負責行業管理和路政執法的派駐。目前采取這一模式的主要有陜西、山東、北京、河南、安徽、江蘇、福建、廣東等省（市）。第二類是隸屬于交通廳的企業型管理模式。這種模式一般是省級政府將省（市、區）域范圍內的高速公路管理機構進行整合，由省級交通廳以獨資方式或控股方式成立公路經營集團公司，履行職能，實施產權管理和營運管理，并依據出資額度享有資產收益分配、重大決策和選擇經營管理者的權利。高速公路經營集團公司授權建設、經營、管理高速公路資產。目前，采用這一模式的有湖北、湖南、甘肅、四川、重慶等省（市）。

高速公路管理的發展趨勢

目前，高速公路管理體制比較混亂，導致眾多問題的產生，例如管理主體多元化，行業管理難以到位等。結合國內外高速公路管理體制改革的成功經驗，我認為改革的具體思路有以下幾個方面。加強政府宏觀調控。對經濟活動進行宏觀調控，是市場經濟體制下政府的主要職能，對屬于基礎設施建設的高速公路的調控更是必不可少。實施專業機構統一管理。政府交通主管部門設置專業管理機構，具體實施對高速公路的行業管理，行業管理主要包括行政管理和技術管理。這種管理屬中觀管理層次，主要貫徹落實國家宏觀產業政策、產業方針、產業規劃和法律法規、技術標準、技術規范。取消收費公路“雙軌制”，實施企業化經營。“國家投資、地方籌資、社會集資、利用外資”的投融資體制的形成，使高速公路的投資人由政府單一主體轉變為國內外及社會多元主體，大大拓寬了高速公路投融資渠道，提高了資源的配置和利用效率，也形成了高速公路“企業化”、“公司化”的發展格局。目前普遍存在的政府“收費還貸型”的事業管理方式雖不失為一種較好地高速公路經營方式，但與“企業經營型”相比，不具有使資本進入市場流動、使價值有效運動和保值增值的功能。

在國家高速公路特許經營法律制度和高速公路經營市場化、社會化的產業政策主導下，應通過深化改革、加快改制，加速高速公路由“收費還貸型”向“企業經營型”轉變，最終形成以政府宏觀調控、專門機構管理、企業特許經營的模式[4]引入市場機制，實現有效競爭。有效競爭是資源配置效率的保證。從經濟學的角度分析，盡管高速公路行業具有自然壟斷的屬性，不適宜在高速公路所有環節開展充分競爭，但是在市場進人、養護等領域仍然發揮著市場機制的作用。通過業主招標制、特許經營制、養護公司制等措施的實施，在高速公路建設、運營、養護等領域充分開展競爭，最大限度地發揮市場機制對高速公路行業調控的作用，從而實現高速公路行業“人、財、物”的有效配置和充分利用。加強法制建設，實現依法治路。法制建設相對滯后，是高速公路管理中許多問題的重要根源之一。中國現有的公路法律法規不配套、不完善，適合高速公路管理要求的法律法規體系的建立滯后。因此，必須進一步推進高速公路法律法規體系建設，盡快出臺適合中國國情的高速公路法律法規。通過立法的形式，確立高速公路管理的責任，調整社會關系，強化行業管理，推動中國高速公路管理走上法制化軌道。