本文作者：張曉 單位：武漢大學(xué)法學(xué)院博士生

工商行政執(zhí)法中的行政控制考察

工商行政執(zhí)法中的行政控制同樣以制度化方式和非制度化方式存在。其中以內(nèi)部審批制度和領(lǐng)導(dǎo)批示兩種行政控制方式最為典型。工商行政執(zhí)法中的制度化控制———內(nèi)部審批制度內(nèi)部審批制度直接指向行政機(jī)關(guān)內(nèi)部或者行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政執(zhí)法，一般是通過法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件予以明確，屬于制度化的控制方式。每一行政執(zhí)法的全過程均體現(xiàn)這一控制，行政執(zhí)法人員對這種控制的設(shè)置及其運(yùn)行有著明確的預(yù)期。

內(nèi)部審批制度的層級設(shè)置。案件主辦人制度。所謂案件主辦人制度，是指工商系統(tǒng)內(nèi)部辦案部門依法查辦案件時，實行由一名主辦人帶領(lǐng)若干名協(xié)辦人組成辦案團(tuán)隊，其他執(zhí)法人員予以輔助配合，共同完成辦案工作的內(nèi)部管理制度。該制度明確了案件主辦人的選任、職責(zé)、考評、責(zé)任追究等事項，是行政執(zhí)法內(nèi)部審批制度的組成部分。案件調(diào)查啟動后，案件便被分配給以案件主辦人為主組成的辦案組，該案件主辦人的確定是通過內(nèi)部審批的方式由機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定;執(zhí)法過程中各項措施的建議均由該案件主辦人提出;最初的執(zhí)法處理建議也是由該案件主辦人來擬定;本單位、上級單位對執(zhí)法的考核之優(yōu)劣也歸于該案件主辦人，而且，一旦被認(rèn)定為錯案，該主辦人還要承擔(dān)主要的執(zhí)法過錯責(zé)任。負(fù)責(zé)人審批制度。負(fù)責(zé)人審批制度是指辦案機(jī)構(gòu)、法制機(jī)構(gòu)、辦案機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對于采取某種行政執(zhí)法之程序措施或?qū)嶓w處理的建議進(jìn)行審核并予以批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的行為。這一制度體現(xiàn)在以下三個方面:一是相關(guān)的執(zhí)法措施或?qū)嶓w建議經(jīng)案件承辦人員提出后，辦案機(jī)構(gòu)(即工商行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)人進(jìn)行審核，如果同意，則提交進(jìn)行下一步內(nèi)部審批;二是經(jīng)由辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審批同意后，這種最初由承辦人員提出的處理建議上升為辦案機(jī)構(gòu)的處理建議，再報送辦案機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人(工商行政管理局局長或分管副局長)審核批準(zhǔn)，成為執(zhí)法機(jī)關(guān)的處理決定;三是一些重要的建議事項(如處罰建議)設(shè)置有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行核審，為機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定提供參考，通常是辦案機(jī)構(gòu)將處理建議報送至法制機(jī)構(gòu)審核后，再報送局負(fù)責(zé)人決定。工商行政執(zhí)法中的負(fù)責(zé)人審批制度通常以相應(yīng)的法律、法規(guī)或規(guī)章為依據(jù)，依下級人員或機(jī)構(gòu)的申請而啟動。集體討論決定制度。即對特定事項的行政執(zhí)法及其處理，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人通過集體討論決定。集體討論決定制度首先是一種民主決策的機(jī)制，參加集體討論的人員對擬做出的處理決定發(fā)表各自的觀點(diǎn)，最后通過某種票決的方式進(jìn)行“多數(shù)決”來做出決定，一方面可以保障有關(guān)人員的參與權(quán)，同時部分防止權(quán)力恣意，提高尋租成本。這一制度還體現(xiàn)科學(xué)決策的制度功能，承認(rèn)個體的理性有限性，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮多數(shù)人的智慧和判斷力，通過多數(shù)人的知識互補(bǔ)以避免個體的認(rèn)識能力局限性。

內(nèi)部審批的節(jié)點(diǎn)設(shè)置。工商行政執(zhí)法過程中哪些項目需要設(shè)置內(nèi)部審批環(huán)節(jié)以及通過何種層次的立法進(jìn)行設(shè)置，涉及到行政控制與行政效率之間的平衡，顯得非常關(guān)鍵。法律法規(guī)對行政執(zhí)法內(nèi)部審批的設(shè)置。(1)行政處罰法:先行登記保存證據(jù)、依據(jù)調(diào)查結(jié)果作出處理決定、依據(jù)聽證作出決定須經(jīng)過審批。(2)行政復(fù)議法:延長作出復(fù)議決定的期限和根據(jù)復(fù)議意見作出復(fù)議決定須經(jīng)審批。(3)行政強(qiáng)制法:實施行政強(qiáng)制措施、延長查封扣押期限、延長凍結(jié)存款匯款期限須經(jīng)審批。(4)相關(guān)實體法律中的規(guī)定。一是關(guān)于延長期限的審批。如國務(wù)院的《無照經(jīng)營查處取締辦法》中關(guān)于工商行政管理部門實施查封、扣押的期限延長15日需要經(jīng)過審批。二是關(guān)于查封、扣押行政強(qiáng)制措施的審批，后為行政強(qiáng)制法所吸納。如《無照經(jīng)營查處取締辦法》規(guī)定工商行政管理部門實施查封、扣押必須經(jīng)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。工商行政執(zhí)法程序性規(guī)章中的內(nèi)部審批規(guī)定。2007年國家工商總局頒布的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》是在多年的工商行政執(zhí)法理論與實踐探索基礎(chǔ)上頒布的行政處罰程序規(guī)定，對工商行政執(zhí)法過程中的內(nèi)部審批控制的節(jié)點(diǎn)設(shè)置更為詳盡，具體包括兩大內(nèi)容:一是程序性事項的內(nèi)部審批:立案、先行登記保存、查封、扣押、責(zé)令暫停銷售、不得轉(zhuǎn)移、隱匿、銷毀有關(guān)財物、案卷核審、案件調(diào)查期限延長等;二是實體性事項的內(nèi)部審批:行政處罰建議及核審意見、行政處罰決定作出、有關(guān)物資處理等。這些審批節(jié)點(diǎn)均按照一定的程序進(jìn)行操作，內(nèi)部審批過程通常載于固定格式的表格。

工商行政執(zhí)法中的非制度化控制———領(lǐng)導(dǎo)批示非制度化的行政控制方式不對所有行政執(zhí)法及其事項進(jìn)行控制，而是針對不同的行政執(zhí)法事項進(jìn)行選擇性控制，同時這種控制方式也未在行政執(zhí)法法定程序中作出制度性規(guī)定。領(lǐng)導(dǎo)批示中的“領(lǐng)導(dǎo)”，通常是指根據(jù)行政權(quán)限對下級機(jī)關(guān)或者負(fù)責(zé)人有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的負(fù)責(zé)人，由于職責(zé)分工的緣故，通常不能通過內(nèi)部審批的方式來進(jìn)行行政執(zhí)法的控制，“批示”就成為其控制行政執(zhí)法的重要方式之一。

領(lǐng)導(dǎo)批示對工商行政執(zhí)法的控制。領(lǐng)導(dǎo)批示通常是針對某一特定事實或行為來提出其處理意見或指示精神，因而具有選擇性和針對性。從領(lǐng)導(dǎo)批示的材料來源來看，有行政系統(tǒng)內(nèi)外二種來源。行政系統(tǒng)內(nèi)部的來源是指由下級機(jī)關(guān)或者其他機(jī)關(guān)報送過來的與行政執(zhí)法有關(guān)的材料。如下級行政機(jī)關(guān)將有關(guān)立案或者查處的情況以信息通報的方式向上級機(jī)關(guān)報送，上級領(lǐng)導(dǎo)在閱后覺得有必要對該執(zhí)法行為進(jìn)行限制或者推廣，就以批示的方式進(jìn)行。行政系統(tǒng)外部來源就更為多樣。新聞媒體報道、群眾舉報、權(quán)利人投訴、信訪等材料，無論采取何種形式，均可成為領(lǐng)導(dǎo)批示的材料來源。一旦領(lǐng)導(dǎo)批示介入工商行政執(zhí)法，執(zhí)法過程就同時受到領(lǐng)導(dǎo)批示和法律規(guī)定兩個方面的控制。工商行政執(zhí)法的啟動、程序、內(nèi)部審批、處理均有較為完善的法定規(guī)則，領(lǐng)導(dǎo)批示介入后，就要同時遵從批示件的處理方式。例如，國家工商總局在《關(guān)于辦理黨中央國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志批示件的規(guī)定》中明確批示件必須落實具體承辦單位和相關(guān)責(zé)任人，并明確相應(yīng)的辦理時限和程序，在辦理結(jié)束后，“要及時上報辦理和落實情況”。關(guān)于批示件的處理，國家工商行政管理總局、各地各級工商行政管理機(jī)關(guān)、各地各級政府均有類似的承辦主體、承辦時限等程序性規(guī)定，工商行政執(zhí)法在其執(zhí)法事項被領(lǐng)導(dǎo)批示介入后，就要根據(jù)批示之來源遵守各自的批示辦理程序規(guī)定。工商行政執(zhí)法本身受到內(nèi)部審批的內(nèi)部行政監(jiān)督、行政復(fù)議產(chǎn)生的外部行政監(jiān)督、行政訴訟相關(guān)的司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)批示介入工商行政執(zhí)法后，工商行政執(zhí)法就還受到領(lǐng)導(dǎo)批示相關(guān)的監(jiān)督。如，國家工商總局發(fā)布的《關(guān)于辦理國家工商行政管理總局領(lǐng)導(dǎo)批示件的規(guī)定》對未能按時完成辦理、辦理質(zhì)量差、違法保密規(guī)定等行為規(guī)定了相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制。對于領(lǐng)導(dǎo)批示件的辦理情況，通常被納入部門績效考核，成為工商行政執(zhí)法工作目標(biāo)責(zé)任制的重要內(nèi)容。