本文作者：曾娜 單位：昆明理工大學(xué)法學(xué)院

行政立法是當(dāng)代無(wú)可避免的現(xiàn)實(shí)。截至2011年8月底，我國(guó)已制定行政法規(guī)706部，［1］再加上現(xiàn)行有效的12000多部行政規(guī)章，［2］已數(shù)十倍于全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，法治(法律的統(tǒng)治)日益成為規(guī)章乃至規(guī)范性文件的統(tǒng)治。如果說(shuō)行政立法程序是“現(xiàn)代政府最偉大的一項(xiàng)發(fā)明”，［3］電子信息技術(shù)的發(fā)展則為這一發(fā)明的改進(jìn)提供了無(wú)限潛力，使行政立法過(guò)程從傳統(tǒng)的紙面方式轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮臃绞健Ｐ姓⒎ǖ碾娮踊⑽赐黄片F(xiàn)存的法律框架，但如果電子信息技術(shù)能適當(dāng)?shù)卣先胄姓⒎ǖ某绦蛟O(shè)計(jì)中，公眾參與將從目前“紙面上”的權(quán)利，轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲拿裰鲗?shí)踐。亦即，公眾將在行政立法中發(fā)出更大的聲音，實(shí)質(zhì)性地分享行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)力，出現(xiàn)立法上的“革新”。

一、行政立法與電子信息技術(shù)

針對(duì)行政立法的正當(dāng)性基礎(chǔ)，古典的“傳送帶”理論(transmissionbelt)認(rèn)為，公民通過(guò)選舉控制立法機(jī)關(guān)，經(jīng)立法機(jī)關(guān)授權(quán)，行政立法間接取得源自選舉的民主正當(dāng)性。該理論在行政國(guó)家的現(xiàn)實(shí)下已難以立足，為確保行政立法的正當(dāng)性，首選的替代方案是模仿議會(huì)立法程序，使利益相關(guān)人能夠參與到行政立法的制定過(guò)程中，借此補(bǔ)充日漸乏力的議會(huì)控制。從行政立法過(guò)程看，最突出的一個(gè)特征是信息管理的復(fù)雜性。這是因?yàn)樾姓⒎ㄍǔａ槍?duì)的是當(dāng)前社會(huì)中最具緊迫性的一些爭(zhēng)議，往往涉及跨機(jī)關(guān)、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)活動(dòng)，收集、加工、分析和交流信息所耗費(fèi)的資源占據(jù)了行政立法成本的大頭;若再引入公眾參與，勢(shì)必進(jìn)一步增加信息處理上的困難，延誤法案的公布。當(dāng)然，如果公眾參與能夠顯著提高行政立法質(zhì)量，所付出的這些代價(jià)也可忽略不計(jì)。問(wèn)題是，受制于種種因素，公眾難以接近行政機(jī)關(guān)的立法資料，也無(wú)適當(dāng)途徑了解彼此所提的意見(jiàn)，無(wú)法開(kāi)展有效的交流，因此，實(shí)踐中公眾雖對(duì)立法草案提出種種批評(píng)，卻無(wú)法提供有價(jià)值的替代方案，除增加行政機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)外，并未產(chǎn)生明顯的利益。甚者，公眾參與所帶來(lái)的行政立法程序的復(fù)雜化，可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)放棄行政立法，通過(guò)“紅頭文件”等方式進(jìn)行規(guī)制，反而造成更大的不利。

在行政立法實(shí)務(wù)中，使公眾參與具有可行性的工具的欠缺，顯著削弱了參與的價(jià)值，不過(guò)，電子信息技術(shù)的快速發(fā)展為解決上述難題帶來(lái)了希望。關(guān)于電子信息技術(shù)的定義，存在不同的表述，一般是指利用計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等管理和處理信息所采用的各種技術(shù)的總稱。以該技術(shù)在行政立法中的應(yīng)用為例，相比傳統(tǒng)的信息溝通方式，如公開(kāi)紙面信息、召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等，行政機(jī)關(guān)借助互聯(lián)網(wǎng)可以更低的成本和更有效的方式向公眾提供信息，減輕信息收集、處理上的負(fù)擔(dān)，因公眾所提意見(jiàn)過(guò)多而壓垮行政機(jī)關(guān)的擔(dān)憂得以有效緩解，從而促進(jìn)參與機(jī)制更廣泛的使用。更重要的是，電子信息技術(shù)所具備的互動(dòng)性，能夠幫助公民了解其他人提交的意見(jiàn)，開(kāi)展相互間的交流和深入細(xì)致的討論;而且，通過(guò)在線對(duì)話，過(guò)去不能出席座談會(huì)、論證會(huì)或聽(tīng)證會(huì)的公民，現(xiàn)在有了更多的參與機(jī)會(huì);在某些情形，公眾甚至可以就立法中的某一事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)，使之成為正式公布的法案內(nèi)容的一部分。鑒于電子信息技術(shù)在擴(kuò)大公眾參與上有著突出的效果，而參與的擴(kuò)大又有助于提高行政立法質(zhì)量，行政機(jī)關(guān)日漸重視電子信息技術(shù)的應(yīng)用，使行政立法呈現(xiàn)出電子化發(fā)展趨勢(shì)。

二、行政立法的電子化發(fā)展

行政立法的電子化涵蓋了一個(gè)寬泛的領(lǐng)域，主要指行政機(jī)關(guān)將電子信息技術(shù)應(yīng)用于行政立法程序的每一個(gè)步驟，如起草立法草案、公布草案、就草案征求意見(jiàn)、表決和公布最終法案等，以更好的實(shí)現(xiàn)行政立法程序目標(biāo)的一系列活動(dòng)。電子信息技術(shù)的應(yīng)用將導(dǎo)致行政立法過(guò)程從傳統(tǒng)的紙面方式轉(zhuǎn)向電子方式，因此，在美國(guó)，一般將其表述為“電子行政立法”或“在線行政立法”。

(一)當(dāng)前的實(shí)踐

電子行政立法是電子政務(wù)的重要一環(huán)，以在該領(lǐng)域居領(lǐng)先地位的美國(guó)為例，1990年代早期開(kāi)始在行政立法中應(yīng)用電子信息技術(shù)。在這一時(shí)期，美國(guó)行政會(huì)議(現(xiàn)已不存在)發(fā)表了在規(guī)章制定過(guò)程中利用電子信息技術(shù)的幾份報(bào)告，聯(lián)邦公報(bào)和聯(lián)邦規(guī)制法典也開(kāi)始上網(wǎng)。1998年交通部成為第一個(gè)利用在線、覆蓋全部門(mén)的規(guī)制卷宗，提供包含在規(guī)章制定記錄中的所有研究、評(píng)論及其他文件的規(guī)制機(jī)關(guān)。大體上看，美國(guó)聯(lián)邦政府的電子行政立法計(jì)劃由三個(gè)階段組成:第一階段創(chuàng)建統(tǒng)一門(mén)戶網(wǎng)站(http://www．regulations．gov)的工作于2003年1月完成;第二階段是聯(lián)邦卷宗管理系統(tǒng)(FederalDocketManagementSystem)的建立;最后一個(gè)階段的任務(wù)涉及電子桌面(elec-tronicdesktop)的發(fā)展。該計(jì)劃的長(zhǎng)期目標(biāo)是研制一套知識(shí)管理工具，幫助行政機(jī)關(guān)作出規(guī)制分析和決定。［4］我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)主要從20世紀(jì)90年代的“三金工程”開(kāi)始起步，截至2008年，中央、省和地市級(jí)政府網(wǎng)站的普及率分別達(dá)到96.1%、100%和99.1%。［5］隨著電子政務(wù)的日益推進(jìn)，許多行政機(jī)關(guān)開(kāi)始利用互聯(lián)網(wǎng)公布立法草案，接受公眾通過(guò)電子郵件提交的意見(jiàn)。例如，國(guó)務(wù)院法制辦在其門(mén)戶網(wǎng)站(中國(guó)政府法制信息網(wǎng))設(shè)置“法規(guī)規(guī)章草案意見(jiàn)征集系統(tǒng)”，公眾可進(jìn)入該系統(tǒng)對(duì)行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章草案發(fā)表意見(jiàn)。在我國(guó)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)公開(kāi)行政立法草案已成為通行方式，但總體上看，當(dāng)前的實(shí)踐僅觸及電子信息技術(shù)的表層，尚未充分利用其互動(dòng)性能力。具體表現(xiàn)在:首先，地方層面尚未建立電子行政立法的統(tǒng)一平臺(tái);其次，在線參與更多意味著用電子郵件取代信函或傳真作為傳遞意見(jiàn)的工具;最后，電子信息技術(shù)基本上未用于促進(jìn)公眾參與，更多的是方便行政機(jī)關(guān)的管理。可以說(shuō)，我國(guó)行政立法的電子化實(shí)踐僅僅是將傳統(tǒng)的紙面方式簡(jiǎn)單地搬到互聯(lián)網(wǎng)上，既未提供給公眾更多的信息，也未開(kāi)展任何形式的互動(dòng)討論，根本談不上是一種“革新”。

(二)改進(jìn)方向

在美國(guó)，環(huán)境保護(hù)署、交通部、勞工部、核能規(guī)制委員會(huì)等機(jī)構(gòu)對(duì)電子行政立法的發(fā)展起到領(lǐng)導(dǎo)性作用。目前聯(lián)邦政府改進(jìn)電子行政立法的努力主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:電子卷宗和在線對(duì)話。與傳統(tǒng)上保存在行政機(jī)關(guān)內(nèi)的紙面卷宗一樣，電子卷宗貯存了行政機(jī)關(guān)立法活動(dòng)的所有信息，至少應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)依法須公開(kāi)的所有信息。為發(fā)揮電子卷宗在促進(jìn)互動(dòng)式討論上的作用，環(huán)境保護(hù)署的電子卷宗系統(tǒng)在設(shè)計(jì)上突出了公眾友好界面，向公眾提供用戶手冊(cè)和網(wǎng)站指導(dǎo)以幫助其提交意見(jiàn)。環(huán)境保護(hù)署還開(kāi)展了公眾教育方面的努力，向公眾提供與擬議草案相關(guān)的解釋性材料，將公眾意見(jiàn)整理成摘要和主題事項(xiàng)索引，方便公眾瀏覽先前發(fā)表的意見(jiàn)，并為后續(xù)的交流提供更多信息;同時(shí)，在法律要求的情況下，將成本效益分析報(bào)告和規(guī)制影響報(bào)告公開(kāi)在互聯(lián)網(wǎng)上。［6］聯(lián)邦政府希望通過(guò)落實(shí)這些“最好的實(shí)踐”(bestpractice)，促進(jìn)公眾參與，增加行政立法的可接近性和透明性。電子行政立法的優(yōu)勢(shì)不僅表現(xiàn)在改善公眾對(duì)信息的獲取上，更重要的是改變了行政立法的決定方式，后者主要通過(guò)在線對(duì)話機(jī)制的運(yùn)用得到實(shí)現(xiàn)。以環(huán)境保護(hù)署2001年制定公眾參與政策為例，起初曾考慮在全國(guó)不同地點(diǎn)舉辦一系列公眾會(huì)議，后因資金所限，決定以在線討論方式代替。