本文作者：曾娜 單位：昆明理工大學法學院

行政立法是當代無可避免的現(xiàn)實。截至2011年8月底，我國已制定行政法規(guī)706部，［1］再加上現(xiàn)行有效的12000多部行政規(guī)章，［2］已數(shù)十倍于全國人大及其常委會制定的法律，法治(法律的統(tǒng)治)日益成為規(guī)章乃至規(guī)范性文件的統(tǒng)治。如果說行政立法程序是“現(xiàn)代政府最偉大的一項發(fā)明”，［3］電子信息技術(shù)的發(fā)展則為這一發(fā)明的改進提供了無限潛力，使行政立法過程從傳統(tǒng)的紙面方式轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮臃绞健Ｐ姓⒎ǖ碾娮踊⑽赐黄片F(xiàn)存的法律框架，但如果電子信息技術(shù)能適當?shù)卣先胄姓⒎ǖ某绦蛟O(shè)計中，公眾參與將從目前“紙面上”的權(quán)利，轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲拿裰鲗嵺`。亦即，公眾將在行政立法中發(fā)出更大的聲音，實質(zhì)性地分享行政機關(guān)的立法權(quán)力，出現(xiàn)立法上的“革新”。

一、行政立法與電子信息技術(shù)

針對行政立法的正當性基礎(chǔ)，古典的“傳送帶”理論(transmissionbelt)認為，公民通過選舉控制立法機關(guān)，經(jīng)立法機關(guān)授權(quán)，行政立法間接取得源自選舉的民主正當性。該理論在行政國家的現(xiàn)實下已難以立足，為確保行政立法的正當性，首選的替代方案是模仿議會立法程序，使利益相關(guān)人能夠參與到行政立法的制定過程中，借此補充日漸乏力的議會控制。從行政立法過程看，最突出的一個特征是信息管理的復(fù)雜性。這是因為行政立法通常針對的是當前社會中最具緊迫性的一些爭議，往往涉及跨機關(guān)、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)活動，收集、加工、分析和交流信息所耗費的資源占據(jù)了行政立法成本的大頭;若再引入公眾參與，勢必進一步增加信息處理上的困難，延誤法案的公布。當然，如果公眾參與能夠顯著提高行政立法質(zhì)量，所付出的這些代價也可忽略不計。問題是，受制于種種因素，公眾難以接近行政機關(guān)的立法資料，也無適當途徑了解彼此所提的意見，無法開展有效的交流，因此，實踐中公眾雖對立法草案提出種種批評，卻無法提供有價值的替代方案，除增加行政機關(guān)的工作負擔外，并未產(chǎn)生明顯的利益。甚者，公眾參與所帶來的行政立法程序的復(fù)雜化，可能導(dǎo)致行政機關(guān)放棄行政立法，通過“紅頭文件”等方式進行規(guī)制，反而造成更大的不利。

在行政立法實務(wù)中，使公眾參與具有可行性的工具的欠缺，顯著削弱了參與的價值，不過，電子信息技術(shù)的快速發(fā)展為解決上述難題帶來了希望。關(guān)于電子信息技術(shù)的定義，存在不同的表述，一般是指利用計算機、網(wǎng)絡(luò)等管理和處理信息所采用的各種技術(shù)的總稱。以該技術(shù)在行政立法中的應(yīng)用為例，相比傳統(tǒng)的信息溝通方式，如公開紙面信息、召開座談會、論證會、聽證會等，行政機關(guān)借助互聯(lián)網(wǎng)可以更低的成本和更有效的方式向公眾提供信息，減輕信息收集、處理上的負擔，因公眾所提意見過多而壓垮行政機關(guān)的擔憂得以有效緩解，從而促進參與機制更廣泛的使用。更重要的是，電子信息技術(shù)所具備的互動性，能夠幫助公民了解其他人提交的意見，開展相互間的交流和深入細致的討論;而且，通過在線對話，過去不能出席座談會、論證會或聽證會的公民，現(xiàn)在有了更多的參與機會;在某些情形，公眾甚至可以就立法中的某一事項達成共識，使之成為正式公布的法案內(nèi)容的一部分。鑒于電子信息技術(shù)在擴大公眾參與上有著突出的效果，而參與的擴大又有助于提高行政立法質(zhì)量，行政機關(guān)日漸重視電子信息技術(shù)的應(yīng)用，使行政立法呈現(xiàn)出電子化發(fā)展趨勢。

二、行政立法的電子化發(fā)展

行政立法的電子化涵蓋了一個寬泛的領(lǐng)域，主要指行政機關(guān)將電子信息技術(shù)應(yīng)用于行政立法程序的每一個步驟，如起草立法草案、公布草案、就草案征求意見、表決和公布最終法案等，以更好的實現(xiàn)行政立法程序目標的一系列活動。電子信息技術(shù)的應(yīng)用將導(dǎo)致行政立法過程從傳統(tǒng)的紙面方式轉(zhuǎn)向電子方式，因此，在美國，一般將其表述為“電子行政立法”或“在線行政立法”。

(一)當前的實踐

電子行政立法是電子政務(wù)的重要一環(huán)，以在該領(lǐng)域居領(lǐng)先地位的美國為例，1990年代早期開始在行政立法中應(yīng)用電子信息技術(shù)。在這一時期，美國行政會議(現(xiàn)已不存在)發(fā)表了在規(guī)章制定過程中利用電子信息技術(shù)的幾份報告，聯(lián)邦公報和聯(lián)邦規(guī)制法典也開始上網(wǎng)。1998年交通部成為第一個利用在線、覆蓋全部門的規(guī)制卷宗，提供包含在規(guī)章制定記錄中的所有研究、評論及其他文件的規(guī)制機關(guān)。大體上看，美國聯(lián)邦政府的電子行政立法計劃由三個階段組成:第一階段創(chuàng)建統(tǒng)一門戶網(wǎng)站(http://www．regulations．gov)的工作于2003年1月完成;第二階段是聯(lián)邦卷宗管理系統(tǒng)(FederalDocketManagementSystem)的建立;最后一個階段的任務(wù)涉及電子桌面(elec-tronicdesktop)的發(fā)展。該計劃的長期目標是研制一套知識管理工具，幫助行政機關(guān)作出規(guī)制分析和決定。［4］我國電子政務(wù)建設(shè)主要從20世紀90年代的“三金工程”開始起步，截至2008年，中央、省和地市級政府網(wǎng)站的普及率分別達到96.1%、100%和99.1%。［5］隨著電子政務(wù)的日益推進，許多行政機關(guān)開始利用互聯(lián)網(wǎng)公布立法草案，接受公眾通過電子郵件提交的意見。例如，國務(wù)院法制辦在其門戶網(wǎng)站(中國政府法制信息網(wǎng))設(shè)置“法規(guī)規(guī)章草案意見征集系統(tǒng)”，公眾可進入該系統(tǒng)對行政法規(guī)和部門規(guī)章草案發(fā)表意見。在我國，通過互聯(lián)網(wǎng)公開行政立法草案已成為通行方式，但總體上看，當前的實踐僅觸及電子信息技術(shù)的表層，尚未充分利用其互動性能力。具體表現(xiàn)在:首先，地方層面尚未建立電子行政立法的統(tǒng)一平臺;其次，在線參與更多意味著用電子郵件取代信函或傳真作為傳遞意見的工具;最后，電子信息技術(shù)基本上未用于促進公眾參與，更多的是方便行政機關(guān)的管理。可以說，我國行政立法的電子化實踐僅僅是將傳統(tǒng)的紙面方式簡單地搬到互聯(lián)網(wǎng)上，既未提供給公眾更多的信息，也未開展任何形式的互動討論，根本談不上是一種“革新”。

(二)改進方向

在美國，環(huán)境保護署、交通部、勞工部、核能規(guī)制委員會等機構(gòu)對電子行政立法的發(fā)展起到領(lǐng)導(dǎo)性作用。目前聯(lián)邦政府改進電子行政立法的努力主要表現(xiàn)在兩個方面:電子卷宗和在線對話。與傳統(tǒng)上保存在行政機關(guān)內(nèi)的紙面卷宗一樣，電子卷宗貯存了行政機關(guān)立法活動的所有信息，至少應(yīng)包括行政機關(guān)依法須公開的所有信息。為發(fā)揮電子卷宗在促進互動式討論上的作用，環(huán)境保護署的電子卷宗系統(tǒng)在設(shè)計上突出了公眾友好界面，向公眾提供用戶手冊和網(wǎng)站指導(dǎo)以幫助其提交意見。環(huán)境保護署還開展了公眾教育方面的努力，向公眾提供與擬議草案相關(guān)的解釋性材料，將公眾意見整理成摘要和主題事項索引，方便公眾瀏覽先前發(fā)表的意見，并為后續(xù)的交流提供更多信息;同時，在法律要求的情況下，將成本效益分析報告和規(guī)制影響報告公開在互聯(lián)網(wǎng)上。［6］聯(lián)邦政府希望通過落實這些“最好的實踐”(bestpractice)，促進公眾參與，增加行政立法的可接近性和透明性。電子行政立法的優(yōu)勢不僅表現(xiàn)在改善公眾對信息的獲取上，更重要的是改變了行政立法的決定方式，后者主要通過在線對話機制的運用得到實現(xiàn)。以環(huán)境保護署2001年制定公眾參與政策為例，起初曾考慮在全國不同地點舉辦一系列公眾會議，后因資金所限，決定以在線討論方式代替。