作者：宗岳洋 單位：福建省國(guó)資委政治部

行政監(jiān)督是現(xiàn)代公共行政管理過(guò)程的重要環(huán)節(jié)，也是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)已初步建立了一套符合國(guó)情的行政監(jiān)督體系。但隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、依法行政和行政管理體制改革的不斷深入，行政監(jiān)督體系中存在的一些問(wèn)題和弊端，已經(jīng)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、法制建設(shè)和公共行政管理建設(shè)造成了一定的負(fù)面影響。研究行政監(jiān)督體系在實(shí)踐中的不足之處，探索完善行政監(jiān)督體系的途徑，已經(jīng)成為當(dāng)前公共行政管理亟待解決的重要課題。

一、行政監(jiān)督及其體系的概念

在我國(guó)，行政監(jiān)督是指黨、國(guó)家機(jī)關(guān)和人民群眾對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政管理活動(dòng)是否符合國(guó)家和人民的利益，是否符合社會(huì)主義的民主原則和法制原則所實(shí)施的監(jiān)察和指導(dǎo)。行政監(jiān)督的主體主要是執(zhí)政的共產(chǎn)黨和參政的各民主黨派，還有各種各樣的社會(huì)團(tuán)體及所有社會(huì)成員也是可成為主體的。行政監(jiān)督的對(duì)象主要是各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員。行政監(jiān)督作為一種特殊的監(jiān)督，具有適用對(duì)象的廣泛性、在監(jiān)督體系中具有主導(dǎo)性和監(jiān)督過(guò)程中具有主動(dòng)性等特點(diǎn)；其特殊性在于其政治性，在于其權(quán)力是政治權(quán)力，而政治是國(guó)家的治理活動(dòng)，因此，行政監(jiān)督是與國(guó)家治理緊密聯(lián)系在一起的，是普遍存在的。行政監(jiān)督體系指各行政監(jiān)督方式構(gòu)成的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的總稱(chēng)。我國(guó)行政監(jiān)督體系的初創(chuàng)工作是從新中國(guó)成立后開(kāi)始的，幾十年來(lái)，經(jīng)過(guò)不斷的建立健全，現(xiàn)已形成具有中國(guó)特色的全方位的、多元化的較為完整的行政監(jiān)督體系。根據(jù)主體的不同，行政監(jiān)督可分內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩大類(lèi)。外部監(jiān)督是指行政機(jī)關(guān)以外的權(quán)力與非權(quán)力主體對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的監(jiān)督，包括:國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的行政監(jiān)督；國(guó)家司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即人民檢察院和人民法院實(shí)施的行政監(jiān)督；中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨實(shí)施的行政監(jiān)督；人民政協(xié)以及各民主黨派的行政監(jiān)督；社會(huì)群眾及輿論監(jiān)督，主要是指各人民團(tuán)體(工、青、婦等)、群眾組織、企事業(yè)單位、公民個(gè)人以及新聞媒介對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督又分為專(zhuān)門(mén)監(jiān)督和層級(jí)監(jiān)督兩類(lèi)。專(zhuān)門(mén)監(jiān)督是指政府專(zhuān)設(shè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施的行政監(jiān)督，包括行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督；層級(jí)監(jiān)督是指各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其主管按行政隸屬關(guān)系自上而下或自下而上進(jìn)行的監(jiān)督。

二、當(dāng)前我國(guó)行政監(jiān)督體系存在的問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)行政監(jiān)督工作不斷加強(qiáng)，行政問(wèn)責(zé)不斷推進(jìn)，有些官員因過(guò)失而被問(wèn)責(zé)。但是，我國(guó)行政監(jiān)督體系發(fā)展較晚，并且整個(gè)監(jiān)督體系龐雜，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性外，我們的行政監(jiān)督體系中還存在著一系列明顯的缺陷。

（一）行政監(jiān)督體系的整體功能不強(qiáng)在監(jiān)督實(shí)踐中，由于政府機(jī)關(guān)內(nèi)外各種監(jiān)督之間的關(guān)系還沒(méi)有理順，各種監(jiān)督主體間存在著監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等不夠明確的問(wèn)題，彼此間缺乏聯(lián)系和溝通，工作中各自為戰(zhàn)，尚未形成嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動(dòng)、運(yùn)行高效的有機(jī)整體，使監(jiān)督工作存在“交叉帶”和“空白帶”。目前我國(guó)行政監(jiān)督體系中承擔(dān)反腐保廉職能的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)有三家：黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、政府系統(tǒng)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和隸屬檢察院的反貪污賄賂工作局。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，三家機(jī)構(gòu)監(jiān)督的職能范圍是按監(jiān)督對(duì)象的身份及其違紀(jì)違法嚴(yán)重程度不同來(lái)劃分的：紀(jì)檢部門(mén)監(jiān)督的是全體黨員，監(jiān)察部門(mén)監(jiān)督的是政府機(jī)關(guān)公務(wù)員，反貪部門(mén)監(jiān)督的是違反刑法的貪污賄賂分子。但在行政監(jiān)督實(shí)踐中，由于監(jiān)督對(duì)象中的公務(wù)員大多數(shù)是黨員，而且相當(dāng)多的貪污賄賂行為的違紀(jì)違法后果在審理之前難以預(yù)先界定，所以很難做到按對(duì)象身份和違紀(jì)違法嚴(yán)重程度來(lái)確定監(jiān)督機(jī)關(guān)，這就造成有的問(wèn)題多方插手，有的事情無(wú)人過(guò)問(wèn)，有時(shí)還導(dǎo)致在案件受理、查辦、移送、處理等工作環(huán)節(jié)中相互間的沖突和矛盾。而就行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體系的監(jiān)察與審計(jì)等專(zhuān)門(mén)監(jiān)督而言，在對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)中同一經(jīng)濟(jì)違法案件的檢查、調(diào)查取證等工作程序上基本重復(fù)。對(duì)既違反經(jīng)濟(jì)法規(guī)、又違反政紀(jì)的案件，經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門(mén)對(duì)違反經(jīng)濟(jì)法規(guī)的工作人員做出“罰款”或沒(méi)收的處理決定，有時(shí)不向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)通報(bào)情況和移送監(jiān)督處理結(jié)果材料?；蛘咝姓O(jiān)察機(jī)關(guān)受理對(duì)違反政紀(jì)的工作人員做出處理決定，不向經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門(mén)反饋有關(guān)信息，也不移送其政紀(jì)監(jiān)督處理結(jié)果材料，使違法者不能受到應(yīng)有的處罰。在監(jiān)督工作中對(duì)那些界限不清的疑難案件，有時(shí)還出現(xiàn)各監(jiān)督部門(mén)互相推委、扯皮，無(wú)人監(jiān)督的狀況，從而削弱了行政監(jiān)督的整體效能，導(dǎo)致了監(jiān)督機(jī)制弱化，缺乏監(jiān)督合力。

（二）行政監(jiān)督主體缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性“任何權(quán)力制約機(jī)制的有效運(yùn)行都毫無(wú)例外地取決于其地位的獨(dú)立，獨(dú)立性是行政監(jiān)督的本質(zhì)特征和內(nèi)在要求。”但是，我國(guó)行政監(jiān)督主體的地位卻不獨(dú)立，導(dǎo)致缺乏監(jiān)督力度。在我國(guó)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體系中，設(shè)置在政府內(nèi)部的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，受同級(jí)政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，在這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，受地方保護(hù)主義的影響，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)往往難以從全社會(huì)和宏觀上實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，從而使監(jiān)督陷于一種兩難境地，嚴(yán)重制約了監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、公正性和權(quán)威性。此外，在行政機(jī)關(guān)外部監(jiān)督體系中，人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督理應(yīng)是最有權(quán)威的監(jiān)督，但目前人大監(jiān)督是法律地位高而實(shí)際地位低，人大也不能真正獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)力，突出表現(xiàn)在“監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全、監(jiān)督措施不得力、監(jiān)督效果不理想”。

（三）行政監(jiān)督法律制度亟待健全行政監(jiān)督立法是依法實(shí)行行政監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。只有盡快建立健全各種行政監(jiān)督法律法規(guī)，行政監(jiān)督才能有法可依、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免監(jiān)督的盲目性和隨意性。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政監(jiān)督立法工作比較薄弱，盡管也制定了一些法律法規(guī)，如《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政監(jiān)察法》、《審計(jì)法》等。但從總體上講，仍不能滿(mǎn)足當(dāng)前行政監(jiān)督發(fā)展的實(shí)際需要，有些領(lǐng)域還是空白。比如社會(huì)監(jiān)督方面，或者缺乏法律保障，或者沒(méi)有程序規(guī)范，從而致使人民群眾等一些社會(huì)監(jiān)督流于形式而得不到落實(shí)，因此行政監(jiān)督立法亟待加強(qiáng)。此外，已經(jīng)制定的法律當(dāng)中很多都是一些原則性規(guī)定，實(shí)踐操作性不張，難有實(shí)際效果，還需進(jìn)一步修改和完善。而一些監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)也缺乏保護(hù)措施。近幾年來(lái)，一些新聞?dòng)浾卟稍L(fǎng)難的問(wèn)題屢見(jiàn)報(bào)端，有些受到行政權(quán)力的干預(yù)，有些受到當(dāng)事人的阻攔，有些甚至遭到圍攻和毆打。這表明監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)急需得到法律的保護(hù)。