作者：王凱偉 周波 單位：湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院

目前行政監(jiān)督的研究多采用定性的分析方法,往往憑學(xué)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、印象或跟著感覺(jué)走,缺乏數(shù)據(jù)支持和科學(xué)的分析測(cè)評(píng),注重行政監(jiān)督實(shí)效的宏觀把握和審視,忽視微觀和具體的數(shù)據(jù)分析,導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果相對(duì)主觀,難以體現(xiàn)出行政監(jiān)督實(shí)效的真實(shí)狀況。對(duì)此,筆者倡導(dǎo)應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒地方政府績(jī)效評(píng)估,將定量分析方法與定性分析方法有效結(jié)合,運(yùn)用于行政監(jiān)督研究領(lǐng)域。鑒于模糊綜合評(píng)價(jià)法能將復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化,適合于政治學(xué)領(lǐng)域問(wèn)題的研究,本文采用模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)地方政府依法行政監(jiān)督實(shí)施效果評(píng)估體系進(jìn)行實(shí)證分析。

一、模糊綜合評(píng)價(jià)法原理

模糊綜合評(píng)價(jià)法(FuzzyComprehensiveEvaluation)是在綜合考慮多種因素的作用下,運(yùn)用模糊數(shù)學(xué)工具對(duì)某事物的性質(zhì)或狀態(tài)做出的綜合判斷和評(píng)價(jià)。[1]從這種意義上來(lái)說(shuō),模糊綜合評(píng)價(jià)方法是一種定性與定量相結(jié)合的方法,它的原理就是將比較模糊的問(wèn)題轉(zhuǎn)化為具體的數(shù)據(jù)。對(duì)于地方政府行政監(jiān)督實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系來(lái)說(shuō),既包括定量指標(biāo),又包含定性指標(biāo),定量指標(biāo)可以通過(guò)資料和數(shù)據(jù)的采集來(lái)獲得,評(píng)估結(jié)果比較客觀;而定性指標(biāo)則需要通過(guò)一定的實(shí)證調(diào)查來(lái)獲取所要評(píng)估的信息,評(píng)估結(jié)果比較模糊。這樣就需要采用模糊綜合評(píng)價(jià)方法來(lái)將這類(lèi)指標(biāo)評(píng)估的結(jié)果具體化。模糊綜合評(píng)價(jià)法包含確定評(píng)價(jià)對(duì)象指標(biāo)集、確定評(píng)價(jià)集、建立多因素評(píng)價(jià)、確定模糊評(píng)價(jià)矩陣等幾個(gè)步驟。具體來(lái)說(shuō),模糊綜合評(píng)價(jià)法的第一步是對(duì)每個(gè)評(píng)估指標(biāo)做出“優(yōu)秀”、“良好”、“一般”、“差”、“很差”或“高、中、低”等不同程度的定性判斷;第二步是邀請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行打分;第三步將專(zhuān)家的評(píng)定分?jǐn)?shù)代入構(gòu)建的模糊綜合評(píng)價(jià)模型中進(jìn)行一定的數(shù)學(xué)運(yùn)算,從而得出定量的結(jié)果;第四步則是將評(píng)估結(jié)果去對(duì)應(yīng)評(píng)價(jià)集上的評(píng)語(yǔ),確定評(píng)估等級(jí)。這種評(píng)估方法不管是多層評(píng)價(jià)還是單層評(píng)價(jià)模型,其中都有關(guān)鍵的兩步驟:確定單因素評(píng)價(jià)矩陣R和計(jì)算模型評(píng)價(jià)子集B=A×R。模糊綜合評(píng)價(jià)數(shù)學(xué)模型的構(gòu)建步驟為:

第一,確定評(píng)價(jià)對(duì)象指標(biāo)集。設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系共有m個(gè)指標(biāo),則評(píng)價(jià)對(duì)象的指標(biāo)集合表示為U={U1,U2,…,Um},其中Ui(i=1,2,…,m)是評(píng)估對(duì)象的第i項(xiàng)指標(biāo)。

第二,確定評(píng)價(jià)集。評(píng)價(jià)集是指對(duì)評(píng)估對(duì)象各種可能做出的評(píng)語(yǔ)的總的集合,如“優(yōu)秀”、“良好”、“一般”、“差”、“很差”或“高、中、低”。設(shè)集合U每一個(gè)評(píng)語(yǔ)標(biāo)志為Vj(j=1,2,…,m),則n個(gè)評(píng)語(yǔ)可以表示為V={V1,V2,…,Vn}。

第三,建立多因素評(píng)價(jià)。由于每個(gè)指標(biāo)的重要性不同,就有必要對(duì)各指標(biāo)的重要性進(jìn)行賦值,確定各指標(biāo)的重要性等級(jí)。多因素評(píng)價(jià)最重要的環(huán)節(jié)之一是確定各因素的權(quán)重,即指標(biāo)體系權(quán)重集A。可以通過(guò)層次分析法計(jì)算權(quán)重,也可以通過(guò)專(zhuān)家賦值法確定權(quán)重。設(shè)由m個(gè)指標(biāo),每個(gè)指標(biāo)的權(quán)重為ai(i=1,2,…,m),ai∈[0,1],則權(quán)重集表示為A={a1,a2,…,an},其中,a1+a2+…+an=1。當(dāng)涉及需要從不同方面來(lái)綜合評(píng)價(jià)某一事物時(shí),得到的將是一個(gè)綜合的評(píng)價(jià)結(jié)果,該結(jié)果仍是評(píng)語(yǔ)集合V這一論域上的一個(gè)模糊子集合B1,這就是綜合評(píng)價(jià)問(wèn)題。[2]因此,對(duì)于多因素評(píng)價(jià)來(lái)說(shuō),若評(píng)語(yǔ)集合為V,每一項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果用Ri(i=1,2,…,n)來(lái)表示,則R1=r1(V1)+r2(V2)+…+rn(Vn),R1可以記做向量形式:B1=[r1,r2,…,rn],則對(duì)于包含m個(gè)指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果來(lái)說(shuō),B=(R1,R2,…,Rm),其中Rj∈[0,1](j=1,2,…,n),表示為第j指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果。

第四,確定模糊評(píng)價(jià)矩陣R。建立模糊評(píng)價(jià)模型之前,應(yīng)先建立模糊評(píng)價(jià)矩陣R[3]:其中,rij(i=1,2,…,m;j=1,2,…,n)表示對(duì)于第i個(gè)指標(biāo)做出第j種評(píng)語(yǔ)的可能程度,其值可以通過(guò)專(zhuān)家評(píng)分或?qū)哟畏治龇ㄓ?jì)算得出。最后,建立模糊綜合評(píng)價(jià)的數(shù)學(xué)模型,進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。模糊綜合評(píng)價(jià)法的關(guān)鍵就在于將評(píng)價(jià)集U上的一個(gè)模糊集合A經(jīng)過(guò)模糊關(guān)系R變換為評(píng)語(yǔ)集合V這一論域上的一個(gè)模糊集合B[4],2,…,m;j=1,2,…,n),這就是模糊綜合評(píng)價(jià)的數(shù)學(xué)模型。B也可以記為B=(b1,b2,…,bn)。模糊綜合評(píng)價(jià)方法在政府績(jī)效評(píng)估運(yùn)用中能夠使定性的評(píng)價(jià)得出量化的結(jié)果,而且在對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)之后可清楚明確地對(duì)其進(jìn)行比較,得出各項(xiàng)指標(biāo)的強(qiáng)弱。這有助于公共組織找出問(wèn)題的根源,以提出有針對(duì)性的改進(jìn)策略。[5]

二、地方政府依法行政監(jiān)督實(shí)施效果評(píng)估體系的構(gòu)建

模糊綜合評(píng)價(jià)法是對(duì)既定的指標(biāo)體系的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行一定的定量分析,根據(jù)數(shù)據(jù)分析的結(jié)果得出評(píng)估結(jié)論的一種分析方法。因此,評(píng)估結(jié)論是否科學(xué)、可靠,很大程度上取決于指標(biāo)體系是否科學(xué)、合理和可行。地方政府依法行政監(jiān)督實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建是一個(gè)系統(tǒng)的工程,其步驟主要包括:

1.指標(biāo)選樣

在抽樣調(diào)查的基礎(chǔ)上,遵循依法行政監(jiān)督實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的整體性、科學(xué)性、系統(tǒng)性、可測(cè)性等原則,分析影響依法行政監(jiān)督實(shí)施效果的各種權(quán)變因子,如行政監(jiān)督實(shí)施效果評(píng)估目的因子、行政監(jiān)督機(jī)關(guān)工作職能因子、主客觀條件因子、事物發(fā)展變化趨勢(shì)因子、實(shí)施效果評(píng)估所需信息的數(shù)量和質(zhì)量因子等,根據(jù)行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能和目標(biāo)、層層分解影響依法行政監(jiān)督實(shí)施效果的關(guān)鍵要素,以平衡計(jì)分卡為分析框架,從監(jiān)督業(yè)績(jī)、監(jiān)督成本、內(nèi)部管理、創(chuàng)新與發(fā)展這四個(gè)維度,本文構(gòu)建了包括53項(xiàng)具體指標(biāo)的依法行政監(jiān)督實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系。為保證指標(biāo)體系的科學(xué)性與合理性,本文進(jìn)行了實(shí)證調(diào)查,采用SPSS等統(tǒng)計(jì)軟件對(duì)依法行政監(jiān)督實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系的有效性進(jìn)行統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn),采用剖面分析檢驗(yàn)指標(biāo)的平均值是否存在顯著差異、采用單變量判定分析測(cè)量各項(xiàng)指標(biāo)的有效程度、采用逐步回歸分析尋求最佳測(cè)度指標(biāo)組合等分析方法,刪除了一些信度或效度較低的指標(biāo),進(jìn)一步整合現(xiàn)有的依法行政監(jiān)督實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo),最終確定了37項(xiàng)信度和效度良好的依法行政監(jiān)督實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo),包括12項(xiàng)定性指標(biāo)與25項(xiàng)定量指標(biāo),如圖1所示。該評(píng)估指標(biāo)體系包括目標(biāo)層(一級(jí)指標(biāo))、領(lǐng)域?qū)?二級(jí)指標(biāo))和具體指標(biāo)(三級(jí)指標(biāo))。其中,Mn代指各項(xiàng)指標(biāo),指M層n項(xiàng)指標(biāo),其中M={A、B、C},表示有3層指標(biāo);n為各層指標(biāo)的項(xiàng)目,表示第M層的1-n個(gè)項(xiàng)數(shù)。遵循依法行政監(jiān)督實(shí)施效果評(píng)估的原則和目標(biāo),結(jié)合地方政府效能建設(shè)的基本要求,注重行政監(jiān)督評(píng)估過(guò)程和結(jié)果應(yīng)用,本文對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行了細(xì)化,以便調(diào)查研究資料的獲取和收集,保證評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性和可靠性。將監(jiān)督業(yè)績(jī)具體化為7個(gè)可測(cè)指標(biāo),監(jiān)督成本分解為4個(gè)可評(píng)指標(biāo),內(nèi)部管理內(nèi)化為14個(gè)可量指標(biāo),創(chuàng)新與發(fā)展細(xì)化為12個(gè)可考指標(biāo)。三級(jí)指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)及內(nèi)涵,見(jiàn)表1。