作者：肖舜禎 單位：國家林業(yè)局華東林業(yè)調查規(guī)劃設計院

近幾年，我國城市林業(yè)建設取得了巨大成績，但在“規(guī)劃、管理、保護與利用”等深層次問題上面臨著諸多問題，其中城市林業(yè)空間布局、保護與利用以及部門間的用地機制是制約我國城市林業(yè)進一步發(fā)展的關鍵因素。本文以上海市松江區(qū)為例，結合土地利用總體規(guī)劃和城市建設總體規(guī)劃，就城市林用地業(yè)屬性進行了劃分，對確保城市林業(yè)健康有序可持續(xù)的發(fā)展具有重要意義。

1城市林業(yè)用地屬性劃分的重要性

城市林業(yè)與非城市區(qū)域的林業(yè)有共性但也存在一定差異，其差異性主要在于①城市林業(yè)用地不僅僅是林地，還包含園地和綠地[1]；②城市林業(yè)用地穩(wěn)定性差，體現(xiàn)在城市林業(yè)用地的確權難度大，加上基本農(nóng)田保護政策的制約和經(jīng)濟社會快速發(fā)展對土地的需求，林地保護與經(jīng)濟社會快速發(fā)展的矛盾日益突出，城市林業(yè)用地的穩(wěn)定性面臨巨大壓力。此外，城市林業(yè)由于涉及到林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、城建、國土、交通等各部門，目前還未形成統(tǒng)一的管理體系。土地利用規(guī)劃則側重于土地利用方面的總量安排和結構分布，更多關注資源保護、特別是對耕地保護，剛性要求更加突出；城市規(guī)劃則關注于城市空間未來發(fā)展、布局、形態(tài)優(yōu)化和項目安排；城市林業(yè)是社會公共產(chǎn)品，更加注重于經(jīng)濟社會發(fā)展未來和現(xiàn)實對生態(tài)環(huán)境、休閑旅游的需求。由于各自的具體目標、工作職責、實施手段上存在差異，在一定程度上影響了城市林業(yè)綜合作用的共同發(fā)揮。當前，資源緊約束條件已經(jīng)成為我國快速城市化發(fā)展階段的共同特征，如何保障以生態(tài)為主的城市林業(yè)建設與經(jīng)濟社會協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，已成為各部門的共同責任。為此，必須探索新的城市林業(yè)用地保護與利用模式，建立必要的機制，把城市林業(yè)建設納入土地利用總體規(guī)劃和城市建設總體規(guī)劃之中，把綠化、園林等各部門和林業(yè)部門納入統(tǒng)一的管理平臺，確定林業(yè)用地的各類屬性，對建立現(xiàn)代城市林業(yè)空間發(fā)展模型和保護利用的管理機制具有極其重要的作用。

2城市林業(yè)用地屬性劃分的總體思路

林地保護利用規(guī)劃最重要基礎的工作是確定林地的基本屬性以及發(fā)展空間，對于山區(qū)，由于已經(jīng)進行了確權發(fā)證工作，一般把林地的屬性分為規(guī)劃林地（有林權證）和非規(guī)劃林地（無林權證）。而對于城市來說，絕大多數(shù)未實施林地的確權發(fā)證工作。通過對城市用地的林地屬性劃分，從目標上看，便于協(xié)調與各類相關規(guī)劃中的用地規(guī)劃的關系，如城市總體規(guī)劃，土地利用規(guī)劃等；便于將城市森林的功能使用、空間布局等落實到具體的地塊上；有助于林地保護利用規(guī)劃的基數(shù)落實。

2.1基本思路

城市林業(yè)用地屬性劃分的基本思路：以土地利用總體規(guī)劃為載體，堅持城市總體規(guī)劃確定的城市發(fā)展方向、空間結構、城鎮(zhèn)布局和重大市政基礎設施安排不變，依據(jù)上級下達的林地保護利用規(guī)劃指標，分二個層面展開林地保護利用規(guī)劃編制工作。一是利用土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃中所確定的各類土地屬性，參考生態(tài)區(qū)位的重要性，落實現(xiàn)狀林地的屬性；二是利用土地利用規(guī)劃中所確定的生態(tài)空間，形成林業(yè)用地規(guī)劃控制線，布局林地增長空間。通過優(yōu)化規(guī)劃體系，實現(xiàn)“三規(guī)”（土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和林地保護利用規(guī)劃）有序銜接。

2.2關鍵技術環(huán)節(jié)

城市林業(yè)用地屬性的劃分，由于其技術方法、實施手段不同，其分類標準也不同。但在林地保護利用規(guī)劃中城市林業(yè)用地屬性的劃分，應重點把握三個技術環(huán)節(jié)：（1）統(tǒng)一技術平臺城市林業(yè)用地屬性的劃分關鍵是數(shù)據(jù)銜接工作，即將森林資源規(guī)劃設計調查調查數(shù)據(jù)與最新一期土地利用調查數(shù)據(jù)、最新一次土地總體利用規(guī)劃數(shù)據(jù)以及其它相關規(guī)劃成果的疊加，必須在統(tǒng)一的技術平臺下進行，如地圖坐標系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)或GIS數(shù)據(jù)平臺等。（2）統(tǒng)一技術口徑城市林業(yè)尤其平原區(qū)城市林業(yè)，現(xiàn)有造林和綠化用地多為其它農(nóng)用地和建設用地。多年來，林業(yè)部門、國土部門對林地的范圍和定義存在差異，為林地保護利用規(guī)劃編制工作及林地的落界工作帶來很大難度。針對這一現(xiàn)狀，林業(yè)部門應會同規(guī)劃和國土資源管理局溝通與協(xié)商，對現(xiàn)狀林地的國土地類屬性劃分制定統(tǒng)一標準。（3）統(tǒng)一生態(tài)空間林地保護規(guī)劃編制的關鍵點是確定規(guī)模、優(yōu)化布局和保證增量。對于城市林業(yè)來說，由于其現(xiàn)狀林地多為非法定意義上的林地，必須建立在統(tǒng)一的基本生態(tài)網(wǎng)絡平臺上，綜合分析今后林地發(fā)展的方向、布局，并以生態(tài)網(wǎng)絡規(guī)劃的相關指標為依據(jù)測算了未來林業(yè)發(fā)展總量。

2.3劃分原則

城市林業(yè)用地屬性劃分原則如下：（1）城鄉(xiāng)一體化原則：一方面打破城鄉(xiāng)界限，覆蓋全部范圍，包含所有成分，另一方面，正視城鄉(xiāng)差別，加強針對性。（2）兼容性原則：科學性與實用性兼顧，盡可能地與相關部門、相關規(guī)劃、相關規(guī)范相協(xié)調。（3）層次性原則：分層次進行劃分，與國家相關分類標準的的層次關系相應，便于城市林業(yè)規(guī)劃設計、建設管理和統(tǒng)計等工作的開展。（4）實效性原則：分類要具有可操作性，一方面適用城市生態(tài)要素的組成與特征，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對城市森林功能的需求；另一方面，便于確定城市林業(yè)的責、權、利關系，便于建設管理。

3松江區(qū)城市林業(yè)用地屬性的劃分

3.1松江區(qū)林業(yè)用地概況

松江區(qū)位于上海市西南、黃浦江上游，地處太湖流域蝶形洼地的底部，地勢低平，屬長江三角洲平原。境內有佘山、天馬山、小昆山等十余座小山丘，是上海市陸上唯一的自然山體。根據(jù)2009年上海市森林資源規(guī)劃設計調查，全區(qū)林業(yè)用地面積9741hm2，占全區(qū)土地總面積（60471hm2）的16.11%。森林面積6742hm2，森林覆蓋率11.15%[2]。按照創(chuàng)造優(yōu)美和諧，方便舒適的環(huán)境要求，進一步加大林業(yè)建設投資，初步構建了以自然山體、大型片林、重要生態(tài)綠廊為主體，的“一城、二環(huán)、四區(qū)、多園、多廊”共同交織而成的森林生態(tài)系統(tǒng)網(wǎng)絡體系。

3.2林業(yè)用地地屬性類型的劃分

松江區(qū)在新一輪土地利用規(guī)劃中，初步完成了“兩規(guī)合一”（即城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃在統(tǒng)一技術標準、統(tǒng)一圖紙和數(shù)據(jù)的基礎上相互銜接）的工作[3]，為城市林業(yè)用地屬性的確定提供了基礎平臺。為確保林地保護利用規(guī)劃約束性性指標—2020年森林覆蓋率達到16.87%的目標實現(xiàn)，迫切需要統(tǒng)籌安排經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)建設用地需求。根據(jù)城市林業(yè)用地屬性劃分思路，以土地利用總體規(guī)劃中的各地類屬性為基礎，將全區(qū)城市林業(yè)用地屬性劃分為5種：管控林地、農(nóng)用地上的經(jīng)濟果林地、瞻仰景觀休閑用地上的林地、其它建設用地上的林地和其它農(nóng)用地上的林地。林業(yè)用地屬性各類型的含義如下[4]：管控林地：土地利用規(guī)劃確定為林業(yè)建設用地的現(xiàn)狀林地，包括林業(yè)用地下的各種地類。農(nóng)用地上的經(jīng)濟果林：土地利用規(guī)劃確定為耕地或園地的現(xiàn)狀經(jīng)濟果林的林地。瞻仰景觀休閑用地上的林地：城鎮(zhèn)、村莊內部的公園、動物園、植物園、街心花園和用于休憩及美化環(huán)境的綠化用地上的現(xiàn)狀林地，以及名勝古跡、旅游景點、革命遺址等景點用地及其管理機構的建設用地上的現(xiàn)狀林地。其它建設用地上的林地：除瞻仰景觀休閑用地之外的其它建設用地上的現(xiàn)狀林地。其他農(nóng)用地上的林地：土地利用規(guī)劃確定為種植農(nóng)作物（含蔬菜）的土地上的現(xiàn)狀林地。