作者：李蘭英 程云行 劉德弟 應(yīng)勝超 李浪 單位：浙江林學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 浙江永康市林業(yè)局

浙江省是一個(gè)多山的資源小省，山區(qū)面積占70%以上，森林資源相對(duì)豐富，林業(yè)用地面積占土地總面積的63.64%，森林覆蓋率達(dá)59.4%，但森林質(zhì)量不高。全省88個(gè)縣（市）中有48個(gè)屬于山區(qū)。山區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)滯后，與平原和城市之間的差距在拉大；同時(shí)山區(qū)又地處非山區(qū)的上游和八大水系的源頭。因此，山區(qū)的發(fā)展成為浙江省率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的瓶頸，是生態(tài)省建設(shè)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。“十五”期間，浙江林業(yè)以建設(shè)秀美山川、實(shí)現(xiàn)大地園林化和優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，以建設(shè)完備的森林生態(tài)體系和發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，把生態(tài)建設(shè)與林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密結(jié)合起來(lái)，實(shí)行森林分類經(jīng)營(yíng)，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，更好地發(fā)揮森林的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益。但由于林業(yè)是一個(gè)公益性較強(qiáng)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，大部分屬于公共物品，具外部性的特點(diǎn)，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，難以保證生態(tài)省和現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。可見(jiàn)，政府的宏觀調(diào)控即政策的作用日趨重要。近些年來(lái)，浙江省為保證林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和生態(tài)體系的發(fā)展出臺(tái)了較多的政策，包括重視特色林業(yè)基地建設(shè)、注重科技示范、龍頭企業(yè)扶持、強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、公益林試點(diǎn)、促進(jìn)林產(chǎn)品營(yíng)銷和名牌戰(zhàn)略實(shí)施等方面，在實(shí)踐中取得了明顯的效果。但與浙江省的生態(tài)省目標(biāo)相比，仍存在著一些不容忽視的問(wèn)題和困難。

1浙江林業(yè)政策中存在的問(wèn)題

1.1產(chǎn)權(quán)政策欠明晰

浙江省市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，林地流轉(zhuǎn)比較活躍，產(chǎn)生了承包、租賃、拍賣、股份合作等多種形式，流轉(zhuǎn)主體也逐步多樣化。但部分地區(qū)仍存在一些問(wèn)題：⑴集體林地所有權(quán)主體不明確，所有者權(quán)益難以得到保障和實(shí)現(xiàn)。⑵林地產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能邊界不清晰，各主體對(duì)自己的權(quán)責(zé)利不明確，難以產(chǎn)生合理的預(yù)期。⑶林地權(quán)屬“四至”界限不清，統(tǒng)管山、責(zé)任山、自留山界限不清，國(guó)有林與集體林界限不清。⑷森林流轉(zhuǎn)在《森林法》中已確認(rèn)，明確規(guī)定了允許轉(zhuǎn)讓的范圍，但缺乏森林流轉(zhuǎn)的具體政策，如何流轉(zhuǎn)、評(píng)估、資產(chǎn)化、入帳等都無(wú)章可循，現(xiàn)實(shí)中操作困難。

1.2科技政策針對(duì)性不強(qiáng)

浙江省制定了許多切實(shí)可行的林業(yè)科技政策，使科技對(duì)林業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率和成果轉(zhuǎn)化率分別從“八五”期末的20%、30%提高到2000年的38%、40%，推動(dòng)了林業(yè)快速發(fā)展。但與森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的要求仍有差距：⑴森林經(jīng)營(yíng)主體——農(nóng)戶、企業(yè)等的科技選擇主導(dǎo)地位在政策上并未得以充分體現(xiàn)。⑵科技推廣政策信息渠道不暢，極大地影響了基層林業(yè)科技推廣，不能適應(yīng)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的要求。⑶商品林和生態(tài)公益林承擔(dān)的責(zé)任和效益不同，對(duì)科技的要求也不一樣，但目前缺乏適合森林分類經(jīng)營(yíng)的科技政策。⑷林業(yè)科技投入總量不足，增長(zhǎng)緩慢，科技投入占林業(yè)總產(chǎn)值的比重不到0.4%，與浙江經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的地位很不相稱。⑸林業(yè)科技隊(duì)伍的激勵(lì)政策和機(jī)制不夠健全，致使林業(yè)科技人員時(shí)有流失，缺乏懂科技善管理的復(fù)合型人材，科技發(fā)展的后勁不足。

1.3生態(tài)公益林政策未能充分考慮現(xiàn)實(shí)情況

森林生態(tài)效益的重要性已日益為公眾所認(rèn)識(shí)，浙江省出臺(tái)了《浙江省生態(tài)公益林建設(shè)總體規(guī)劃》，劃定了生態(tài)公益林，并已開(kāi)始森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)。但生態(tài)公益林建設(shè)是一項(xiàng)全新的工作，在實(shí)施中仍有一些問(wèn)題：⑴某些林業(yè)主管部門以行政方式“自上而下”推行生態(tài)公益林建設(shè)，林農(nóng)作為最主要的森林經(jīng)營(yíng)主體缺乏參與權(quán)和參與意識(shí)。⑵生態(tài)公益林建設(shè)目標(biāo)與山區(qū)農(nóng)戶對(duì)森林資源高度經(jīng)濟(jì)依賴、山區(qū)綜合開(kāi)發(fā)、脫貧致富的目標(biāo)在短期內(nèi)相矛盾。⑶森林生態(tài)效益補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，目前國(guó)家級(jí)生態(tài)效益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅75元/hm2.a，尚難維持生態(tài)公益林管護(hù)，且未能及時(shí)發(fā)放到林農(nóng)手中，難以起到補(bǔ)償作用，生態(tài)公益林建設(shè)缺乏經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。

1.4林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策欠完善

浙江省一直比較重視林業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，出臺(tái)了一系列政策，體現(xiàn)在支持特色林產(chǎn)品基地建設(shè)；扶持龍頭企業(yè)發(fā)展；鼓勵(lì)專業(yè)合作組織建設(shè)；推動(dòng)林產(chǎn)品營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)建立與完善；促進(jìn)名牌戰(zhàn)略的實(shí)施等。這些政策有效推動(dòng)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但仍存在一定的問(wèn)題：⑴基地支持政策廣度不夠，資金來(lái)源渠道較少。⑵林業(yè)龍頭企業(yè)扶持政策不完善，相關(guān)部門之間配合協(xié)調(diào)欠佳，缺乏鼓勵(lì)林業(yè)龍頭企業(yè)擴(kuò)張的政策。⑶林業(yè)專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織鼓勵(lì)政策不健全，包括專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法律地位不明確，資金融通渠道受阻，政府過(guò)度介入。⑷林產(chǎn)品營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)推動(dòng)政策不全面，缺乏林產(chǎn)品市場(chǎng)管理政策和開(kāi)拓新市場(chǎng)鼓勵(lì)政策。這些問(wèn)題的存在都給林業(yè)生態(tài)體系和產(chǎn)業(yè)體系的建設(shè)帶來(lái)不利影響，在很大程度上制約生態(tài)省建設(shè)和農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，必須從政策上加以調(diào)整和優(yōu)化。

2林業(yè)政策優(yōu)化的對(duì)策

2.1產(chǎn)權(quán)政策優(yōu)化設(shè)計(jì)

在法律規(guī)定土地公有制的前提下，浙江山區(qū)林地產(chǎn)權(quán)政策應(yīng)堅(jiān)持集體林地所有制，產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)分明，效率優(yōu)先、兼顧公平，大膽創(chuàng)新、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，創(chuàng)設(shè)具有私人產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的林地使用權(quán)，以發(fā)揮私人性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)所具有的激勵(lì)功能。即大力鼓勵(lì)發(fā)展非公有制林業(yè)，具體應(yīng)：⑴強(qiáng)化林地使用權(quán)，使其具有占有、使用、收益、處理四大權(quán)能；⑵制定林地流轉(zhuǎn)的交易制度和規(guī)則；⑶制定林地流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套政策。同時(shí)，應(yīng)對(duì)森林資源實(shí)行資產(chǎn)化管理，在全省范圍內(nèi)建立法定的森林資源評(píng)估機(jī)構(gòu)，允許經(jīng)營(yíng)主體以林地、林木作為抵押向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款，從而提高社會(huì)投資林業(yè)的積極性。

2.2科技政策優(yōu)化

森林經(jīng)營(yíng)科技政策目標(biāo)是促進(jìn)林業(yè)科技自身的發(fā)展以及科技成果的有效轉(zhuǎn)化，為森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有力的政策保障。基本思路是：⑴從林業(yè)科技政策方針與發(fā)展戰(zhàn)略角度，應(yīng)針對(duì)商品林和生態(tài)公益林對(duì)林業(yè)科技的不同要求，來(lái)制定符合森林分類經(jīng)營(yíng)的科技政策；⑵制定面向林農(nóng)、企業(yè)等森林經(jīng)營(yíng)主體的科技政策，確保他們?cè)诩夹g(shù)選擇中的主導(dǎo)地位；⑶健全林業(yè)科技推廣政策，提高林業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化效率；⑷加強(qiáng)林業(yè)科技投入政策，提高林業(yè)科技產(chǎn)出；⑸強(qiáng)化林業(yè)科技隊(duì)伍的激勵(lì)政策和機(jī)制。

2.3生態(tài)公益林補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)

針對(duì)森林生態(tài)效益外部性強(qiáng)的特點(diǎn)，應(yīng)按照公平性、經(jīng)濟(jì)適用性、多途徑補(bǔ)償?shù)脑瓌t設(shè)計(jì)切實(shí)可行的補(bǔ)償政策，具體是：⑴在現(xiàn)有森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度的基礎(chǔ)上，通過(guò)明確納稅主體，確定合理的稅基、稅率，向森林生態(tài)效益稅改進(jìn)；⑵根據(jù)“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”原則為森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金提供穩(wěn)定的資金來(lái)源。⑶現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)條件較好的浙江省，通過(guò)市場(chǎng)交易方式來(lái)實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益補(bǔ)償效果更佳，可首先在水費(fèi)、電費(fèi)及森林生態(tài)旅游門票收入中提取部分作為生態(tài)效益補(bǔ)償基金。