作者：董戰(zhàn)峰 葛察忠 高樹(shù)婷 單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院

“十一五”環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系建設(shè)進(jìn)展評(píng)估

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系建設(shè)受重視程度前所未有環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策制定力度較“十五”時(shí)期明顯加大“十一五”期間，加大環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的研究和制定，構(gòu)建環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，受到黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視。2006年，在第六次全國(guó)環(huán)保大會(huì)上，溫家寶總理明確提出：新時(shí)期要加快實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)“三個(gè)歷史性轉(zhuǎn)變”，而環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是促進(jìn)“歷史性轉(zhuǎn)變”的關(guān)鍵切入點(diǎn)。在《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》等黨中央、國(guó)務(wù)院的重要文件中都有重視環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的要求和意見(jiàn)。從環(huán)境財(cái)政政策來(lái)看，2006年，財(cái)政部在政府預(yù)算支出科目中首次增加了“211環(huán)境保護(hù)”科目，環(huán)境保護(hù)工作首次在中央財(cái)政預(yù)算中有了專門的“戶頭”。此外，根據(jù)“十一五”重點(diǎn)環(huán)保工作需求，國(guó)家設(shè)立了中央財(cái)政主要污染物減排專項(xiàng)資金、中央污染減排專項(xiàng)資金等多項(xiàng)專項(xiàng)資金政策。出臺(tái)了燃煤發(fā)電機(jī)組脫硫上網(wǎng)電價(jià)按0.015元每千瓦時(shí)補(bǔ)貼的政策以及高耗能行業(yè)差別電價(jià)政策。有關(guān)部門出臺(tái)了《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于落實(shí)環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)“綠色信貸”建設(shè)的意見(jiàn)》《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策文件。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策試點(diǎn)探索正在快速推進(jìn)湖北、江西等地開(kāi)展了環(huán)境稅試點(diǎn)，新疆開(kāi)展了資源稅改革試點(diǎn)；廣東、江蘇等許多地方開(kāi)展了排污費(fèi)改革，大部分省市進(jìn)行了水價(jià)改革；從2007年開(kāi)始，原國(guó)家環(huán)保總局開(kāi)始選擇山西、遼寧、浙江等8省市開(kāi)展重要生態(tài)功能區(qū)、流域和礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)仍圏c(diǎn)。江蘇、河南、河北、湖南、福建、山西、山東、江西、海南、廣東等10多個(gè)省市自發(fā)開(kāi)展了流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)探索。全國(guó)過(guò)半省市開(kāi)始試行或試點(diǎn)排污權(quán)交易，其中江蘇、浙江等7省市被批準(zhǔn)為國(guó)家試點(diǎn)。20多個(gè)省市出臺(tái)了地方綠色信貸政策，湖南、重慶、云南等地開(kāi)展了環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)試點(diǎn)探索等。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在節(jié)能減排工作中發(fā)揮了積極作用環(huán)保投資力度逐年加大，財(cái)政投資績(jī)效有很大改進(jìn)，特別是各環(huán)保專項(xiàng)資金政策對(duì)解決“十一五”時(shí)期的重點(diǎn)環(huán)境問(wèn)題起到了重要作用。燃煤發(fā)電機(jī)組脫硫電價(jià)政策促進(jìn)了電力行業(yè)脫硫污染治理。2008年全國(guó)排污費(fèi)收入達(dá)到185.2億元，對(duì)提高環(huán)保部門能力建設(shè)和促進(jìn)企業(yè)減排起到了積極作用。環(huán)保部研究制定了349種“高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”（“雙高”）產(chǎn)品名錄，對(duì)加快淘汰落后工藝和產(chǎn)品起到了重要指導(dǎo)作用。許多環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策仍處于試點(diǎn)階段國(guó)家層面出臺(tái)的政策基本上是指導(dǎo)性的，多為“意見(jiàn)”形式；許多地方出臺(tái)的相關(guān)文件也多采取“暫行辦法”的形式，很少納入到地方法規(guī)中。除了環(huán)境財(cái)政、排污費(fèi)、燃煤發(fā)電機(jī)組脫硫電價(jià)補(bǔ)貼、生態(tài)公益林補(bǔ)償外，排污交易、流域生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)、綠色信貸等仍主要處于試點(diǎn)階段。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在環(huán)境政策體系中的地位還比較低從“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)各政策工具發(fā)揮的作用大小來(lái)看，主要的還是靠污染物總量控制、流域限批、環(huán)境執(zhí)法等行政管制手段，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在節(jié)能減排工作中所起的作用仍較有限，許多環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在節(jié)能減排中發(fā)揮效用仍面臨制度性障礙。

“十二五”環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域建議

把環(huán)境公共財(cái)政制度建設(shè)作為首要問(wèn)題來(lái)抓重視編制重點(diǎn)專項(xiàng)資金使用規(guī)劃，明確資金使用的時(shí)空安排重點(diǎn)。在維持現(xiàn)有環(huán)保專項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上，研究設(shè)立環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、規(guī)模化畜禽污染防治專項(xiàng)資金、落后產(chǎn)能退出專項(xiàng)資金等，解決“十二五”的重點(diǎn)環(huán)保問(wèn)題。環(huán)保專項(xiàng)資金的使用要樹(shù)立基于績(jī)效管理的觀念，重視提高資金使用效果。繼續(xù)推進(jìn)基于生態(tài)環(huán)境因素的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。建議從以下3個(gè)維度入手：其一，要增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；其二，完善一般性轉(zhuǎn)移支付辦法，將環(huán)境質(zhì)量狀況、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、環(huán)境基本公共服務(wù)建設(shè)成效作為一般性轉(zhuǎn)移支付的重要因素，增加生態(tài)環(huán)境因素在一般性轉(zhuǎn)移支付要素中的權(quán)重；其三，將環(huán)境基本公共服務(wù)均等化建設(shè)作為環(huán)境財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)。爭(zhēng)取環(huán)境稅費(fèi)政策改革取得積極進(jìn)展大力推進(jìn)江西、湖北、湖南和甘肅省環(huán)境稅試點(diǎn)，同時(shí)繼續(xù)選擇在長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等區(qū)域的若干典型地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)，開(kāi)展環(huán)境稅開(kāi)征的一些前期關(guān)鍵問(wèn)題研究，如適應(yīng)環(huán)境稅改革的配套政策需求、開(kāi)征環(huán)境稅對(duì)環(huán)保部門的影響、設(shè)計(jì)環(huán)境稅征管平臺(tái)等。并根據(jù)試點(diǎn)進(jìn)展完善環(huán)境稅方案，爭(zhēng)取“十二五”順利開(kāi)征環(huán)境稅。新疆的資源稅改革試點(diǎn)取得了初步進(jìn)展，下一步應(yīng)擴(kuò)大資源稅改革試點(diǎn)范圍，改革過(guò)程中要把資源開(kāi)采的環(huán)境資源成本和資源稀缺性成本納入。同時(shí)，盡快開(kāi)展稀土等戰(zhàn)略性稀缺資源的稅收改革；結(jié)合“雙高”產(chǎn)品名錄制定，適時(shí)調(diào)整出口產(chǎn)品退稅政策。

積極推進(jìn)排污費(fèi)改稅試點(diǎn)，以解決排污費(fèi)政策存在的征收不規(guī)范、征收率低、調(diào)控污染者行為力度弱以及“吃排污費(fèi)”等問(wèn)題。在初始階段，可重點(diǎn)考慮化學(xué)需氧量、二氧化硫、氮氧化物等的征收工作，征收對(duì)象主要面向企業(yè)。結(jié)合“十二五”環(huán)境問(wèn)題特征，建議加強(qiáng)重金屬排污費(fèi)、畜禽養(yǎng)殖業(yè)排污費(fèi)征收。高度重視生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)盡快下發(fā)《生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制重點(diǎn)政策實(shí)施的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)河南、河北、浙江、福建、遼寧、江蘇等地開(kāi)展的流域生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償、重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、草原等自然生態(tài)要素的補(bǔ)償提供指導(dǎo)，時(shí)機(jī)成熟后，應(yīng)盡快出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償條例》，同時(shí)加快《生態(tài)補(bǔ)償法》的立法前期研究工作。

盡快出臺(tái)《流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償實(shí)施技術(shù)指南》，推進(jìn)河南、河北、浙江、福建、遼寧、江蘇等地開(kāi)展的省內(nèi)流域跨界生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)；選擇淮河、新安江、遼河等流域開(kāi)展跨省界生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，推動(dòng)云南和安徽分別建立滇池和巢湖流域的生態(tài)補(bǔ)償和污染賠償試點(diǎn)，爭(zhēng)取“十二五”跨省流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)有所突破。結(jié)合功能區(qū)劃，利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策手段加大對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的扶持力度，在限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)施生態(tài)優(yōu)先的政績(jī)考核體系試點(diǎn)。選擇內(nèi)蒙、江西、青海等典型地區(qū)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)和補(bǔ)償金政策試點(diǎn)；繼續(xù)加大東江源、南水北調(diào)中線水源區(qū)等典型地區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付試點(diǎn)。大力推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償，加大對(duì)自然保護(hù)區(qū)的居民直接給予貨幣或?qū)嵨镅a(bǔ)償力度，推進(jìn)在自然保護(hù)區(qū)邊緣地帶群眾給予減免稅賦以及采取政府援助合作等方式的政策補(bǔ)償試點(diǎn)。建議在山西、內(nèi)蒙古等地推進(jìn)開(kāi)展礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)恢復(fù)治理基金政策試點(diǎn)，在遼寧、山西等省市選擇若干地區(qū)開(kāi)展“資源型城市發(fā)展轉(zhuǎn)型基金”試點(diǎn)，重點(diǎn)解決計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的歷史欠賬問(wèn)題。