作者：崔文 單位：鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院投資發(fā)展所

1鐵路建設(shè)基金的三項(xiàng)職能

鐵路建設(shè)基金作為專項(xiàng)基金,自征收以來,在促進(jìn)鐵路建設(shè)方面起到了重要的作用。鐵路的運(yùn)輸價(jià)格體系造成行業(yè)收益率低,使其難以從資本市場(chǎng)直接融資,而大幅度提高運(yùn)價(jià)也由于經(jīng)濟(jì)體系的承受力差而難以實(shí)現(xiàn),在這種情況下,鐵路建設(shè)基金作為一種有效的替代手段應(yīng)運(yùn)而生。自1991年至1998年,鐵路共完成基本建設(shè)投資(含機(jī)輛購(gòu)置)3147億元,其中鐵路建設(shè)基金為1260億元,占總投資額40%,在近十年的鐵路建設(shè)中功不可沒。鐵路建設(shè)基金是向貨主征收又以國(guó)家投資的名義投入鐵路建設(shè)的。使用鐵路建設(shè)基金的項(xiàng)目不僅包括了具有盈利能力的項(xiàng)目,同時(shí)也包括公益性的建設(shè)項(xiàng)目,諸如國(guó)土開發(fā)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)、扶貧等以社會(huì)公益性為主的新建鐵路項(xiàng)目,建設(shè)基金兼有了企業(yè)投資職能和政府投資職能。為了彌補(bǔ)建設(shè)資金不足的問題,往往由政府安排貸款,讓鐵路企業(yè)還本付息。對(duì)于項(xiàng)目投產(chǎn)后出現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)虧損,也要求鐵路企業(yè)自行彌補(bǔ),造成鐵路債務(wù)日益增加,還本付息的壓力越來越大,由此出現(xiàn)了本應(yīng)由運(yùn)營(yíng)成本和利潤(rùn)負(fù)擔(dān)的還本付息支出不得不用部分基金來支付的現(xiàn)象,這一數(shù)額還在逐年增大。由此建設(shè)基金增加了第三個(gè)職能,即還本付息職能,而這一職能,從本質(zhì)上講是彌補(bǔ)虧損的職能。由此可以看出,建設(shè)基金三項(xiàng)職能中,有兩項(xiàng)屬于政府職能,把本應(yīng)由政府承擔(dān)的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任和社會(huì)公益性投資責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了企業(yè)。目前的鐵路建設(shè)基金無論從征收還是使用方面,都充分體現(xiàn)了政企合一的思想。而對(duì)鐵路行業(yè)來說,政企分開是建立新體制的關(guān)鍵。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,政企分開已成為鐵路改革與發(fā)展的必然取向。

2鐵路建設(shè)基金目前的征收方式不利于運(yùn)輸企業(yè)的規(guī)范化改制

鐵路運(yùn)輸價(jià)格一直由國(guó)家直接管理,鐵路建設(shè)基金采用價(jià)外加價(jià)的方式向貨主征收。1991年開始至1998年,四次調(diào)整鐵路建設(shè)基金征收水平,再加上1996年簡(jiǎn)化建設(shè)基金征收辦法,使建設(shè)基金占貨運(yùn)運(yùn)價(jià)總水平比重達(dá)到43.7%,如此之高的比重使鐵路運(yùn)價(jià)水平與運(yùn)營(yíng)成本之間的矛盾日顯突出。據(jù)有關(guān)研究對(duì)建國(guó)以來新建鐵路的財(cái)務(wù)效益分析表明,在既有體制環(huán)境和經(jīng)濟(jì)政策條件下,新建鐵路中虧損線路占六成(按線路長(zhǎng)度算,下同),盈利線路占四成。虧損線路中約三成左右的線路,其虧損是由價(jià)格偏低造成的。而由于近幾年的多次調(diào)價(jià)以及來自公路的激烈競(jìng)爭(zhēng),鐵路貨運(yùn)價(jià)格的優(yōu)勢(shì)已逐漸消失,運(yùn)價(jià)上調(diào)的空間極為有限。今后鐵路運(yùn)輸企業(yè)要成為規(guī)范的公司制企業(yè),由于運(yùn)營(yíng)價(jià)格偏低這類政策性因素所造成的虧損不應(yīng)由企業(yè)來承擔(dān)。現(xiàn)代企業(yè)制度要求運(yùn)輸企業(yè)按照商業(yè)化原則,以盈利為目的,自主經(jīng)營(yíng),自負(fù)盈虧,目前鐵路建設(shè)基金的征收方式根本無法適應(yīng)這一要求。

3改革現(xiàn)行鐵路建設(shè)基金制度

鐵路建設(shè)基金制度必須改革,且應(yīng)隨著鐵路改革的進(jìn)程分步推進(jìn)。同時(shí)應(yīng)盡快發(fā)展其它形式的財(cái)政投資,以彌補(bǔ)建設(shè)基金制度改革可能導(dǎo)致的建設(shè)資金的減少。在政企尚未分開的階段,繼續(xù)征收亦是可行的。但需認(rèn)真核算貨物運(yùn)輸成本,對(duì)基金征收水平重新定位,以免過多占用運(yùn)價(jià)空間。另外,價(jià)外收費(fèi)也使鐵路營(yíng)運(yùn)價(jià)格的調(diào)整空間受到影響。對(duì)于當(dāng)前的價(jià)外收費(fèi)項(xiàng)目,屬于鐵路運(yùn)輸必須加收的費(fèi)用,建議正式并入貨物運(yùn)輸收取的雜費(fèi)中;而不合理的價(jià)外收費(fèi)項(xiàng)目則應(yīng)堅(jiān)決取消。在鐵路運(yùn)輸業(yè)實(shí)現(xiàn)政企分開的前提下,應(yīng)從根本上改變建設(shè)基金的征收方式。首先應(yīng)研究并確立鐵路與國(guó)家的基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系,按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本要求,明確區(qū)分界定鐵路經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中哪些是政府職能,哪些是企業(yè)職能。在對(duì)建設(shè)項(xiàng)目未來的盈利率進(jìn)行計(jì)算的基礎(chǔ)上,對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行分類,以確定政府投資的份額。政府職能將通過稅的形式實(shí)現(xiàn),向全社會(huì)征收,并輔以其它形式的財(cái)政投資,通過形式多樣的投融資方式調(diào)節(jié)社會(huì)投資活動(dòng)。

4發(fā)展多樣化的財(cái)政投資

建設(shè)基金擔(dān)負(fù)著政府對(duì)社會(huì)公益性項(xiàng)目的投資責(zé)任和政策性虧損的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任,是目前財(cái)政對(duì)鐵路投資的主要形式。如果對(duì)建設(shè)基金制度進(jìn)行改革,則必須發(fā)展財(cái)政對(duì)鐵路投資的其它運(yùn)作形式,作為履行政府職能的必要補(bǔ)充。

4.1地方財(cái)政投資

在鐵路建設(shè)資金總額中,地方投資每年基本維持在3040億元,在鐵路建設(shè)資金總額中所占比重不足10%,而地方財(cái)政在公路與民航運(yùn)輸投資中所占比重均達(dá)到70%以上。提高地方政府投資在鐵路建設(shè)總額中的比重,一方面可以通過利益調(diào)整增強(qiáng)地方政府投資鐵路的積極性,另一方面,應(yīng)解除地方公債發(fā)行的限制。目前由于受《預(yù)算法》的限制,地方政府不能發(fā)行公債。隨著分稅分級(jí)財(cái)政體制的逐步完善,地方公債發(fā)行的禁令一旦解除,將為地方政府參與鐵路的建設(shè)提供資金來源。

4.2財(cái)政信用擔(dān)保

財(cái)政信用投資即以財(cái)政提供信用為基礎(chǔ)的投資,其主要形式為通過財(cái)政擔(dān)保進(jìn)行借款和發(fā)行國(guó)內(nèi)國(guó)際債券。由于政府作為債務(wù)人,故較易借到銀行貸款。目前鐵路建設(shè)的國(guó)際性貸款主要來源于世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、日本海外協(xié)力基金,每年有10億元左右。這種貸款具有貸款條件優(yōu)惠,期限長(zhǎng),低息或免息等特點(diǎn)。國(guó)內(nèi)幾大商業(yè)銀行自1998年以來,由于以收費(fèi)為抵押,也加快了對(duì)鐵路的資金投放速度。通過財(cái)政擔(dān)保在國(guó)際資本市場(chǎng)發(fā)行鐵路債券,在我國(guó)鐵路建設(shè)中還沒有先例,應(yīng)加緊研究,盡快付諸實(shí)踐。

4.3土地批租

這是一種利用土地政策的財(cái)政投資方式,利用土地批租或出售收入來籌集鐵路建設(shè)資金,很多政府在鐵路大規(guī)模建設(shè)時(shí)期都采用過這種方式。如美國(guó)政府為了吸引私人資金投入鐵路的建設(shè),贈(zèng)予鐵路的土地總面積達(dá)24萬平方英里,鐵路建設(shè)公司募集資金的最主要的手段是出售聯(lián)邦及各州政府授予的土地,它們從土地升值中所獲得的資金有時(shí)甚至超過了鐵路的建設(shè)費(fèi)用。加拿大在鐵路建設(shè)中也曾有過類似做法。

4.4特別國(guó)債

發(fā)行用于鐵路建設(shè)的專項(xiàng)國(guó)債。如1998年增發(fā)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)1000億元國(guó)債,安排的2100個(gè)投資項(xiàng)目的概算總投資超過了16000億元,是國(guó)債投入的16倍。我國(guó)增發(fā)國(guó)債仍存有較大的空間。1998年預(yù)計(jì)中央政府債務(wù)余額占GDP的比重為10.3%,低于大多數(shù)國(guó)家,而按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn),債務(wù)余額占GDP的比重以不高于60%為宜。據(jù)有關(guān)研究測(cè)算,我國(guó)可承受的國(guó)債余額上限,1998年約為4.8萬億元,國(guó)債實(shí)際余額只占國(guó)債余額上限的17%。而且目前我國(guó)民間資金充裕,1998年城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄增加了7000億元,存款累計(jì)達(dá)到了5萬億元,而銀行利率多次下調(diào),國(guó)債發(fā)行的潛力還很大。