作者：劉振坤

流域公共治理實(shí)質(zhì)是一種網(wǎng)絡(luò)化治理。哈佛大學(xué)教授斯蒂芬•戈德斯密斯和威廉•埃格斯在《網(wǎng)絡(luò)化治理———公共部門(mén)的新形態(tài)》一書(shū)中認(rèn)為，過(guò)去的那種“等級(jí)式政府管理的官僚制時(shí)代正面臨著終結(jié)，取而代之的是一種完全不同的模式———網(wǎng)絡(luò)化治理。”［1］它意指“為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門(mén)和非政府部門(mén)（私營(yíng)部門(mén)、第三部門(mén)或公民個(gè)人）等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。”［2］要實(shí)現(xiàn)流域的有效治理，靠政府這一單一的行為主體是不夠的，流域公共治理的關(guān)鍵在于流域各相關(guān)利益方的協(xié)調(diào)與合作。只有這樣，才能有效解決各治理主體在流域治理中的碎片化問(wèn)題，包括政府的虛位、缺位和錯(cuò)位問(wèn)題［3］，克服上下游政府間的地方保護(hù)主義和搭便車(chē)心理，流域企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的外部性問(wèn)題，避免哈丁所說(shuō)的“公地悲劇”以及與流域相關(guān)的第三方永遠(yuǎn)長(zhǎng)不大的問(wèn)題，通過(guò)建立各方都有話語(yǔ)權(quán)的公共能量場(chǎng)，使流域各相關(guān)利益方的利益都得到關(guān)切，從而達(dá)到流域政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

一、流域公共治理中的政府行為分析

流域是一種獨(dú)特的區(qū)域，其上中下游之間存在著天然的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)聯(lián)系，構(gòu)成了一個(gè)完整有機(jī)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)系統(tǒng)。流域生態(tài)環(huán)境資源作為一種區(qū)域公共產(chǎn)品，其消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性決定了其供給制度的提供方在政府，然而，政府在區(qū)域公共產(chǎn)品上的供給者角色并不代表它天然就是這一產(chǎn)品的生產(chǎn)者，尤其是隨著我國(guó)分權(quán)化改革的不斷深入，地方政府權(quán)力的擴(kuò)張和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立所帶來(lái)的社會(huì)群體的利益分化，公共選擇學(xué)派所揭示的政治市場(chǎng)內(nèi)存在的“鐵三角”交易規(guī)則以及政府經(jīng)濟(jì)人性質(zhì)所帶來(lái)的政府尋租等腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致了政府失靈乃至政府失敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，這使我們不得不重新審視傳統(tǒng)政府是公平、正義化身的道德人形象的認(rèn)識(shí)，這樣，地方政府及其部門(mén)之間為了政治利益而圍繞著流域生態(tài)資源展開(kāi)了激烈的政府間競(jìng)爭(zhēng)，使得原本一體的流域被塊狀切割，地方保護(hù)主義盛行，“多龍治水”現(xiàn)象普遍，造成了國(guó)家利益地方化、地方利益部門(mén)化、部門(mén)利益法制化問(wèn)題，下游責(zé)怪上游破壞生態(tài)、污染水源，只顧經(jīng)濟(jì)利益不顧生態(tài)保護(hù)，上游責(zé)怪下游免費(fèi)搭便車(chē)，白白享受了生態(tài)保護(hù)帶來(lái)的效益卻不進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，上下游之間各自為政，互相推諉。水權(quán)交易市場(chǎng)的不完善、不規(guī)范更加劇了政府在流域治理上的一家獨(dú)大所帶來(lái)的流域治理危機(jī)，諸如流域水污染問(wèn)題、流域水資源分配問(wèn)題、流域生態(tài)保護(hù)問(wèn)題、流域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題、流域水土流失問(wèn)題等等。政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，追求經(jīng)濟(jì)GDP的增長(zhǎng)，防止企業(yè)通過(guò)“用腳投票”轉(zhuǎn)移資本，不在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和營(yíng)造良好的投資環(huán)境上下功夫，而是重復(fù)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，引進(jìn)一些“三高”企業(yè)，對(duì)一些企業(yè)的排污行為聽(tīng)之任之，等到造成嚴(yán)重后果后，又采取遮遮掩掩的包庇行徑，將大事說(shuō)小，小事說(shuō)無(wú)，對(duì)污染企業(yè)的懲罰力度更是小之又小。處罰數(shù)額僅夠彌補(bǔ)治污成本，更不用說(shuō)用來(lái)補(bǔ)償了，激勵(lì)機(jī)制和制約機(jī)制的不健全使得企業(yè)缺乏流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的動(dòng)力，而現(xiàn)行排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，遠(yuǎn)低于污染治理設(shè)施的正常運(yùn)行成本，排污成本與治污成本形成到掛，直接后果是企業(yè)不積極治理污染，花錢(qián)買(mǎi)排污權(quán)［4］。

二、流域公共治理中的企業(yè)行為分析

企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，以追求利潤(rùn)最大化為其首要目標(biāo)，因此，追求經(jīng)濟(jì)利益永遠(yuǎn)是企業(yè)的立身之本和最終歸宿，但同時(shí)它也是整個(gè)社會(huì)大系統(tǒng)中的一份子，是環(huán)境容量的最大消耗者和受益者，因此，企業(yè)理應(yīng)承擔(dān)起保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的社會(huì)責(zé)任，這就需要我們制定完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)，完善市場(chǎng)交易規(guī)則，規(guī)范市場(chǎng)交易行為以克服企業(yè)存在的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇行為，阻斷企業(yè)與政府官員的尋租鏈條，同時(shí)對(duì)企業(yè)污染流域環(huán)境的行為實(shí)行嚴(yán)格的制裁措施，對(duì)響應(yīng)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)撤掉污染環(huán)境工序以及成功實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型保護(hù)改善流域生態(tài)環(huán)境的企業(yè)采取稅收減免、補(bǔ)貼等激勵(lì)手段，實(shí)施企業(yè)環(huán)境管理責(zé)任制度，使環(huán)境管理滲透到企業(yè)的計(jì)劃管理、技術(shù)管理、生產(chǎn)管理、勞動(dòng)管理、財(cái)務(wù)管理等諸項(xiàng)管理活動(dòng)中，引導(dǎo)企業(yè)走既追求營(yíng)利又保護(hù)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展道路。另外，在我國(guó)的流域水污染治理中，往往表現(xiàn)出政府的越位和企業(yè)的缺位現(xiàn)象，固然，政府運(yùn)用行政手段和法律手段是不可或缺的，但也常常因?yàn)閷訉拥膶徟诱`了最佳治理時(shí)機(jī)，反應(yīng)不及時(shí)招致民眾的埋怨，借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在發(fā)揮政府引導(dǎo)作用的同時(shí)，可以采取BOT、TOT等融資方式，鼓勵(lì)民間資本投入水環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，逐步實(shí)行專業(yè)化運(yùn)行、市場(chǎng)化運(yùn)作和企業(yè)化管理，推進(jìn)經(jīng)營(yíng)型環(huán)保項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。雖然政府可確定生態(tài)保護(hù)資金的投向，對(duì)生態(tài)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，保證生態(tài)項(xiàng)目資金的專款專用，但生態(tài)保護(hù)資金的營(yíng)運(yùn)卻不必須由政府來(lái)操作。“保護(hù)資金的運(yùn)用可由地方政府委托中介組織，采取公開(kāi)招標(biāo)方式，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，放開(kāi)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)各種經(jīng)濟(jì)成分積極參與，實(shí)現(xiàn)環(huán)保投資主體多元化、運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)化和運(yùn)行管理市場(chǎng)化，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)資金的保值、增值。”［5］雖然我國(guó)憲法規(guī)定了生態(tài)資源的所有權(quán)在全民，但其他產(chǎn)權(quán)諸如經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)可與之適當(dāng)分離，這樣流域生態(tài)資源便具有了可讓渡性，這有利于資源的優(yōu)化配置，同時(shí)由于產(chǎn)權(quán)強(qiáng)調(diào)的是規(guī)則和行為規(guī)范，規(guī)定了財(cái)產(chǎn)的存在及其使用過(guò)程中不同權(quán)利主體的行為權(quán)利界限和約束關(guān)系，這樣便為市場(chǎng)交易行為提供了制度基礎(chǔ)，有利于建立流域生態(tài)保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。更為重要的是，通過(guò)建立具有排他性的明晰產(chǎn)權(quán)，有利于保護(hù)產(chǎn)權(quán)主體的合法權(quán)益，解決外部性問(wèn)題，促進(jìn)外部問(wèn)題內(nèi)在化。

三、流域公共治理中的第三方行為分析

（1）專家。毋庸置疑，在制定流域開(kāi)發(fā)規(guī)劃與確定工程項(xiàng)目方面，嚴(yán)密的科學(xué)論證是不可缺少的，這也正是各國(guó)十分重視專家治水、技術(shù)治水、工程治水的原因所在。如美國(guó)在開(kāi)發(fā)密西西比河的過(guò)程中，陸軍工程團(tuán)就十分注意同有關(guān)高等院校、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)集團(tuán)的科研力量進(jìn)行合作，并建立了科學(xué)試驗(yàn)機(jī)構(gòu)。我國(guó)由于深受水患災(zāi)害之苦，從建國(guó)以來(lái)一直秉持的是專家治水、工程治水、技術(shù)治水的理念，采取的也是相應(yīng)的工程措施，但是，目前大量的流域水污染等問(wèn)題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了純技術(shù)的層面，上升為管理體制問(wèn)題，并且，工程技術(shù)層面的流域治理必須建立在有效的治理機(jī)制上才能充分發(fā)揮作用。在繼續(xù)發(fā)揮專家治水的同時(shí)，必須著手解決我國(guó)水務(wù)管理體制方面的問(wèn)題，關(guān)于這一點(diǎn)，水利部部長(zhǎng)汪恕誠(chéng)也強(qiáng)調(diào)我國(guó)應(yīng)由工程水利向資源水利轉(zhuǎn)變，并且多次談到水利工作中要樹(shù)立人與自然和諧相處的理念。