農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度離不開社會(huì)保障制度的核心價(jià)值與農(nóng)民工身份的定位，在此基礎(chǔ)上來(lái)討論農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度才有其合理性和實(shí)踐性。本文將結(jié)合養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的核心價(jià)值與農(nóng)民工的身份定位來(lái)考察我國(guó)現(xiàn)行運(yùn)作的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并提出完善舉措。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的核心價(jià)值與農(nóng)民工身份的定位

憲法規(guī)定：公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利；國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。獲得物質(zhì)幫助權(quán)是公民的固有權(quán)利，是國(guó)家必須履行的義務(wù)。國(guó)家應(yīng)該建立社會(huì)保障制度來(lái)履行其對(duì)公民進(jìn)行物質(zhì)幫助的義務(wù)。而且，此種制度應(yīng)該建立在公平、正義、共享的核心價(jià)值基礎(chǔ)上。因?yàn)?，首先，生存?quán)是最基本的人權(quán)。現(xiàn)代文明社會(huì)每個(gè)國(guó)家的政府都有義務(wù)有責(zé)任建立普遍、平等、惠及全民的社會(huì)保障制度，以消除人們的生存危機(jī)。如同市場(chǎng)機(jī)制必定追求效率一樣，任何社會(huì)保障制度都必然地表現(xiàn)出對(duì)社會(huì)公平的追求。其次，在人類社會(huì)發(fā)展史上，社會(huì)保障制度經(jīng)歷過(guò)從統(tǒng)治者居高臨下的恩賜與人們發(fā)自內(nèi)心憐憫的雪中送炭，到普遍以法制為化身國(guó)家應(yīng)盡義務(wù)的現(xiàn)代社會(huì)保障體系的歷程，因此，社會(huì)保障發(fā)展史其實(shí)就是一條從慈悲到正義之路。社會(huì)保障的正義之路走過(guò)了從法律正義到分配正義，從實(shí)體正義到程序正義的全面完善過(guò)程。再次，社會(huì)保障制度對(duì)公平正義的維護(hù)，是通過(guò)共享機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。共享是社會(huì)保障制度追求的基本目標(biāo)，它強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和互助共濟(jì)，是以集體與個(gè)體的互助來(lái)分散個(gè)體遭遇的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的團(tuán)結(jié)與融合。如果社會(huì)保障制度偏離了這些核心價(jià)值目標(biāo)，必然帶來(lái)社會(huì)保障制度在實(shí)踐中的異化，造成對(duì)公平和效率的雙重?fù)p害，從而引起社會(huì)的紊亂。①養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是社會(huì)保障制度中的一種。建立完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是國(guó)家對(duì)全體公民應(yīng)盡的義務(wù)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也應(yīng)該建立在公平、正義、共享的核心價(jià)值基礎(chǔ)上。

從20世紀(jì)80年代末開始，隨著我國(guó)改革開放的深入和工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村大批勞動(dòng)力向城市特別是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海城市轉(zhuǎn)移，形成了“農(nóng)民工”這一特殊社會(huì)群體。作為一個(gè)規(guī)范概念，農(nóng)民工主要是指戶籍身份是農(nóng)民，但主要是從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作，以工資為主要收入來(lái)源的勞動(dòng)者。這里要特別指出的是，原有的農(nóng)民工概念還強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工的特征之一是有承包土地但主要是從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作。但實(shí)際生活中，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的發(fā)展，大批的農(nóng)民土地被征收，而其戶籍身份并沒有轉(zhuǎn)化為市民，被稱為“失地農(nóng)民”，因此，講農(nóng)民工不一定得強(qiáng)調(diào)他們有承包土地。農(nóng)民工是活躍在我國(guó)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設(shè)中的一支主力軍：他們承擔(dān)了城市中臟、苦、累的工作，他們走南闖北所積累的經(jīng)驗(yàn)和財(cái)富以及在城鄉(xiāng)之間的文明傳遞促進(jìn)了農(nóng)村的繁榮進(jìn)步。因此，體現(xiàn)公平、正義、共享核心價(jià)值的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也應(yīng)毫無(wú)例外地適用農(nóng)民工，否則不僅有違社會(huì)保障制度的核心價(jià)值，而且愧對(duì)農(nóng)民工對(duì)國(guó)家所做的貢獻(xiàn)。但在我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情下，農(nóng)民工作為我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下產(chǎn)生的特殊群體：他們戶口在農(nóng)村，卻長(zhǎng)期居住在城市；在城市就業(yè)，但又不固定從事某一職業(yè)；居住在城市，但又不穩(wěn)定居住在某一城市，常常在不同城市不同職業(yè)之間流動(dòng)；……。使得我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)養(yǎng)老保障制度對(duì)農(nóng)民工而言，要么是將其排除之外，要么是對(duì)其不平等適用。即使《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)也沒有完全解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)農(nóng)民工不平等的根源在于對(duì)農(nóng)民工的身份定位上：承擔(dān)義務(wù)上“亦工亦農(nóng)”，既承擔(dān)了城市工人的義務(wù)又承擔(dān)了鄉(xiāng)村農(nóng)民的義務(wù)；分享權(quán)利上“非工非農(nóng)”，即不給予市民待遇但給予農(nóng)民待遇又不合適。我們認(rèn)為，農(nóng)民工的身份只能定位在公民這一層次上，模糊市民和農(nóng)民的差別。公民相對(duì)國(guó)家而言，在享受權(quán)利上是平等的，國(guó)家對(duì)其應(yīng)盡的養(yǎng)老義務(wù)也應(yīng)是平等的。農(nóng)民工僅是其職業(yè)性質(zhì)的特點(diǎn)而導(dǎo)致的社會(huì)稱謂而已，并不能改變其公民地位，影響其權(quán)利的享受。事實(shí)上，縱觀世界各國(guó)，越是發(fā)達(dá)國(guó)家，公民工作的流動(dòng)性和多樣性越明顯。但各發(fā)達(dá)國(guó)家并沒有減少或排除流動(dòng)性和靈活性就業(yè)公民的養(yǎng)老保障。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在勞工社會(huì)保障立法中樹立了一種最基本的立法理念，即社會(huì)保障是權(quán)利而不是恩惠。這種理念使勞工可以最大程度地分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，而不會(huì)有弱勢(shì)感和被歧視感。立法者合理構(gòu)架了社會(huì)保障制度的安排和運(yùn)行規(guī)則，用法律固化了政府作為責(zé)任主體服務(wù)于全體公民的職責(zé)，同時(shí)徹底消除了城鄉(xiāng)二元分割的社會(huì)保險(xiǎn)制度。社會(huì)保險(xiǎn)制度健全的國(guó)家，工人的流動(dòng)幾乎不受任何制度的限制，社會(huì)中也不存在農(nóng)民工的身份界定。因此，其社會(huì)保險(xiǎn)制度均是將最為廣泛的社會(huì)成員納入到國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)體系和范疇中，使絕大多數(shù)的社會(huì)成員能直接享受到平等的社會(huì)保障權(quán)。②

因此，我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)目標(biāo)在國(guó)家統(tǒng)籌層面上應(yīng)該是全國(guó)統(tǒng)一的與市民無(wú)差別的平等養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這才符合社會(huì)保障制度的公平、正義、共享核心價(jià)值觀和農(nóng)民工作為公民“平等享有公民基本權(quán)利”的要求。但我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度卻與此不一致，有亟待完善的地方。

二、對(duì)我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀的考察

根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)的先后，可以將我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分為兩個(gè)時(shí)期：《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)前時(shí)期和《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)后時(shí)期。

（一）《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)前時(shí)期

《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)前時(shí)期，根據(jù)各地農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀，我們可以將農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度大致分為五種類型。第一種為獨(dú)立型。指專門為農(nóng)民工制定養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度。其政策既與農(nóng)民工其他險(xiǎn)種無(wú)關(guān)，也與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策無(wú)關(guān)，是專屬“農(nóng)民工”養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策，以北京、廈門等為代表。第二種為綜合型。將農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷及其他險(xiǎn)種一并考慮，制定出綜合性保險(xiǎn)政策，養(yǎng)老保險(xiǎn)只是“綜合”險(xiǎn)種中的一種，以上海、成都為代表。第三種為融入城保型。將農(nóng)民工養(yǎng)老納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老制度體系之內(nèi)，只是在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)政策的部分條款中對(duì)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工區(qū)別對(duì)待，以廣州、深圳、南京為典型代表。第四種為仿城雙低保型。即仍在城?？蚣軆?nèi)實(shí)行“低門檻，低標(biāo)準(zhǔn)”享受模式。以杭州為代表，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)比例分別降為12%和4%，但享受待遇低于城鎮(zhèn)職工。第五種為個(gè)人賬戶和共濟(jì)基金型。該模式以重慶為代表，政策規(guī)定：農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位和農(nóng)民工共同承擔(dān)，用人單位以本單位屬于參保繳費(fèi)范圍的農(nóng)民工繳費(fèi)基數(shù)之和乘以10%計(jì)繳農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)；農(nóng)民工個(gè)人以本人繳費(fèi)基數(shù)乘以5%繳納農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)；建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶和共濟(jì)基金，個(gè)人賬戶規(guī)模為農(nóng)民工繳費(fèi)基數(shù)的14%，其中5%為個(gè)人繳費(fèi)部分，9%為用人單位繳費(fèi)劃轉(zhuǎn)部分；共濟(jì)基金主要從用人單位繳納的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)中，按農(nóng)民工繳費(fèi)基數(shù)的1%劃入，用于個(gè)人賬戶資金不足時(shí)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的支付。③以上五種農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)類型的整體缺陷有以下三個(gè)。