被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度是幫助被征地農(nóng)民處理養(yǎng)老風(fēng)險的最重要的社會保障制度。現(xiàn)階段,我國被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度責(zé)任分擔(dān)模式還不是很明晰,未能從理論上回應(yīng)究竟哪些社會主體應(yīng)該對被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障承擔(dān)責(zé)任?為什么這些主體要承擔(dān)責(zé)任?以及各主體分別應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任?其實(shí)質(zhì)是被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障責(zé)任分擔(dān)機(jī)制一直未明確,并進(jìn)一步導(dǎo)致制度運(yùn)行過程中各利益主體的積極性受到損害。因此,從社會風(fēng)險責(zé)任分擔(dān)的角度深入探究我國被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障中的責(zé)任主體與責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)理以及責(zé)任范圍,有利于我們明確被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度發(fā)展方向,可以有針對性地改進(jìn)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度,保障被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障權(quán)益,最終實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民養(yǎng)老領(lǐng)域的福利改善。

一、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的責(zé)任主體

從本質(zhì)上明晰被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障責(zé)任主體,即哪些社會主體、為什么應(yīng)該對被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障承擔(dān)責(zé)任,是深入探討被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的基礎(chǔ)。本部分將就被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的責(zé)任主體進(jìn)行深入探討。

1.非正式養(yǎng)老責(zé)任主體——個人與家庭

在絕大多數(shù)人類生活時間里,社會成員的養(yǎng)老問題基本上是由個人或個人所在家庭來承擔(dān)的,可以形象地稱之為直接的個人養(yǎng)老責(zé)任或家庭養(yǎng)老責(zé)任。這樣,個人、家庭共同構(gòu)成了任何社會個體的非正式養(yǎng)老責(zé)任主體,并且通過個人及其所在家庭來解決養(yǎng)老問題是社會個體理性的自發(fā)行為,并不需要外在力量的推動。其中,直接的個人養(yǎng)老責(zé)任運(yùn)作機(jī)制類似于“生命周期假說”——如果消費(fèi)者在老年期沒有收入,那么其生命余年的平滑消費(fèi)實(shí)現(xiàn)與否以及實(shí)現(xiàn)程度就依賴于個體對衣食住用等相當(dāng)數(shù)量的生活消費(fèi)品的長時期儲存或者一個完全的外部資本市場,從而使理性個人在勞動期積累的消費(fèi)品或儲蓄能夠轉(zhuǎn)化為非工作期的養(yǎng)老消費(fèi)。〔1〕然而,對被征地農(nóng)民而言,上述兩個條件的存在程度無法滿足直接個人養(yǎng)老責(zé)任的正常運(yùn)行的需要。征地后,一方面,個人收入來源不僅非農(nóng)化而且市場化了,其儲蓄能力與其在勞動力市場競爭中的競爭能力直接相關(guān),而其文化知識和專業(yè)技術(shù)的缺乏則直接制約了其在勞動力市場的競爭能力,同時進(jìn)一步導(dǎo)致其有限的儲蓄能力;另一方面,個人在獲得較低的土地補(bǔ)償費(fèi)用的同時,由于投資和消費(fèi)意識強(qiáng)于儲蓄意識,進(jìn)一步削弱了其儲蓄水平;此外,有限的儲蓄能力使得依靠完全的外部資本市場實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老消費(fèi)更是遙不可及。由此,對被征地農(nóng)民而言,非正式的、直接的個人養(yǎng)老責(zé)任無法有效滿足個體養(yǎng)老需求。為滿足養(yǎng)老需求,理性的人進(jìn)一步將視野由個體擴(kuò)大到其賴以生活與生產(chǎn)的非正式組織——家庭中,旨在通過家庭內(nèi)部積累和代際間養(yǎng)老替代個人對養(yǎng)老物品的儲存和外生的資本市場。其實(shí)現(xiàn)與否以及實(shí)現(xiàn)程度也主要依賴兩方面條件:一是家庭范圍內(nèi)以血緣關(guān)系來保證的依次推進(jìn)的代際之間的養(yǎng)老承諾,并且這種承諾通過社會道德不斷強(qiáng)化;二是家庭養(yǎng)老安排中,作為家庭成員的個人仍必須以自己的勞動貢獻(xiàn)承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任。正如貝克爾所言,家庭生產(chǎn)是以明確精致的分工協(xié)作為基礎(chǔ)的,其效率來自家庭成員在市場生產(chǎn)和家庭生產(chǎn)之間以及不同家庭產(chǎn)品生產(chǎn)之間的合理配置。〔2〕然而,上述兩方面條件對被征地農(nóng)民而言也存在不確定性:一方面,土地被征收后,家庭經(jīng)濟(jì)來源、消費(fèi)方式、生活壓力等因素加劇了轉(zhuǎn)型時期中國農(nóng)村社會養(yǎng)老道德風(fēng)險(主要是“孝”道),子代日益成為家庭代際關(guān)系的聚焦點(diǎn),從而使得基于社會道德基礎(chǔ)的家庭養(yǎng)老責(zé)任面臨挑戰(zhàn),并直接導(dǎo)致了老人在家庭中的邊緣化;另一方面,土地征收后,除非較好實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè),否則土地的喪失即意味著家庭內(nèi)部分工的不完整,被征地農(nóng)民也因此失去了進(jìn)行家庭養(yǎng)老分工與交換的基礎(chǔ)。由此,個體養(yǎng)老責(zé)任無法有效滿足養(yǎng)老需求的同時,家庭也無法有效替代直接個體養(yǎng)老責(zé)任實(shí)現(xiàn)有效的養(yǎng)老供給。那么,從個體和家庭以外獲得相應(yīng)養(yǎng)老供給就顯得十分必要和迫切,因而,亟需實(shí)現(xiàn)由非正式養(yǎng)老制度安排向正式養(yǎng)老制度安排的變遷。

2.制度性養(yǎng)老責(zé)任主體——政府、個人與集體

隨著被征地農(nóng)民養(yǎng)老安排由非正式制度向正式制度變遷,政府作為一個制度性的養(yǎng)老責(zé)任主體日益凸顯。需要指出的是,在被征地農(nóng)民制度化的養(yǎng)老安排中,政府承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任并不意味著個人不再承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任;與此同時,由于我國特殊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度,集體也相應(yīng)成為制度性養(yǎng)老責(zé)任的主體之一。

(1)政府。政府承擔(dān)被征地農(nóng)民養(yǎng)老責(zé)任有其內(nèi)在機(jī)理:一方面,隨著人類發(fā)展,具有內(nèi)生性和“人為化”特征的社會性風(fēng)險已成為個體生活所面臨風(fēng)險結(jié)構(gòu)中的主要構(gòu)成,并且這種由于人類發(fā)展制造的風(fēng)險正威脅著人類本身。這在被征地農(nóng)民養(yǎng)老風(fēng)險困境方面表現(xiàn)尤為突出——被征地農(nóng)民由于城市化建設(shè)失去了土地,相應(yīng)也就失去了依托土地的初級養(yǎng)老保障而面臨養(yǎng)老風(fēng)險。與此同時,我國政府長期實(shí)行城鄉(xiāng)二元對立的社會政策,使得農(nóng)民在失去土地之后,具有“農(nóng)轉(zhuǎn)居”的條件,卻不具備“農(nóng)轉(zhuǎn)居”的實(shí)質(zhì)。由此,社會制度的隔離進(jìn)一步生產(chǎn)和再生產(chǎn)了被征地農(nóng)民的養(yǎng)老風(fēng)險。然而,正如貝克所言,現(xiàn)代風(fēng)險的擴(kuò)散具有“飛去來器效應(yīng)”,即風(fēng)險的制造者從中獲取了巨大利益,但是最終也會受到風(fēng)險的回?fù)簟！?〕由此,被征地農(nóng)民養(yǎng)老風(fēng)險就不僅僅是個體化困境,更關(guān)乎社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。政府需要以一種合理化的制度形式為此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,幫助被征地農(nóng)民有效預(yù)防、控制和規(guī)避養(yǎng)老風(fēng)險。另一方面,在現(xiàn)代社會中,社會保障權(quán)已成為社會成員的一項(xiàng)基本公民權(quán)利,政府作為公共利益的代表自然而然地被要求向社會成員履行這一義務(wù)。同時,社會保障以促進(jìn)社會公平與正義作為基本目標(biāo),在社會層面及個人意識中對公正的希冀也相應(yīng)要求政府恰當(dāng)運(yùn)用行政權(quán)力承擔(dān)利于社會公正實(shí)現(xiàn)的基本的責(zé)任。因此,在被征地農(nóng)民養(yǎng)老領(lǐng)域,由某一公共組織(例如政府)承擔(dān)被征地農(nóng)民部分養(yǎng)老風(fēng)險治理責(zé)任是合乎邏輯的。

(2)個人。被征地農(nóng)民個體也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)部分養(yǎng)老責(zé)任,其內(nèi)在機(jī)理在于:一方面,就政府層面而言,社會養(yǎng)老保障作為公共管理活動,政府既承擔(dān)無限責(zé)任,又承擔(dān)有限責(zé)任。其中,無限責(zé)任指的是保障對象和保障供給最大化;有限責(zé)任指的是由財(cái)政負(fù)擔(dān)能力決定的最大化供給目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,政府不能超越財(cái)政負(fù)擔(dān)能力而盲目擴(kuò)大社會保障。正如哈耶克所言,“如果人們過于從絕對的意義上理解社會保障的話,普遍追求社會保障,不但不能增加自由的機(jī)會,相反構(gòu)成了對自由最嚴(yán)重的威脅”;〔4〕另一方面,就個體層面而言,社會養(yǎng)老保障最基本的運(yùn)用原則之一,在于能夠?qū)ι鐣h(huán)境與資源作出即時性評價,而非依憑一種政府的事先設(shè)計(jì)永久獲得——事實(shí)上,任何人(包括社會精英)都不可能運(yùn)用既有的有限知識去設(shè)計(jì)具有未知性的未來,個體必須充分發(fā)揮自我積極性“自給、自立”,而不應(yīng)產(chǎn)生“福利依賴”心理。〔5〕也就是說,在政府提供合理的社會保障政策的前提下,個人也必須通過自己的積極努力,承擔(dān)“制度性的養(yǎng)老責(zé)任”,或者必須提供規(guī)定年限的勞動貢獻(xiàn),或者繳納必須的養(yǎng)老保險稅(費(fèi))等,為自己的養(yǎng)老問題承擔(dān)責(zé)任。