被征地農(nóng)民就業(yè)社會保障的調(diào)查與思考

　　土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和安身立命之本。1982年，重慶市開始了農(nóng)村土地的征用工作，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市化步伐的進一步加快，通過征地拆遷，改變了農(nóng)村落后面貌，促進了區(qū)域經(jīng)濟和社會各方面發(fā)展。然而，基于重慶市集大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)、大山區(qū)和民族地區(qū)于一體，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出的事實，加之目前被征地農(nóng)民就業(yè)和社會保障體制不健全等問題一直得不到有效解決，導(dǎo)致部分被征地農(nóng)民成為種田無地、就業(yè)無崗、社保無份的弱勢群體。如何解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)社會保障問題，筆者以重慶市北碚區(qū)為例開展了調(diào)查研究，進行了一些有益的探索。

　　《社會保障研究》堅持以中國特色社會主義理論為指導(dǎo)，反映勞動與社會保障領(lǐng)域最新研究成果，促進社會保障學科發(fā)展，推動社會保障理論研究，為人力資源與社會保障事業(yè)提供政策研究參考和理論陣地，為政府決策服務(wù)，促進我國勞動與社會保障制度日益完善。

　　一、重慶市北碚區(qū)農(nóng)村征地拆遷狀況

　　1.農(nóng)村土地征地拆遷情況

　　北碚區(qū)位于重慶市主城區(qū)縉云山下，嘉陵江畔，幅員面積753平方公里，人口73萬，是重慶市兩江新區(qū)開發(fā)建設(shè)的核心主城區(qū)之一。據(jù)統(tǒng)計，2006年至2010年，全區(qū)實施征地項目109個，征地面積6萬多畝，修建安置房(還建房)約160萬平方米，安置人員近7萬人(其中，農(nóng)轉(zhuǎn)非人員約3.5萬人)，支付征地補償安置資金約20億元。2011年，全區(qū)征地約4萬畝，共農(nóng)轉(zhuǎn)非人員約2.5萬人。即便如此，現(xiàn)有建設(shè)用地仍無法全面滿足全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，仍是制約全區(qū)加快發(fā)展的一大瓶頸。

　　2.被征地農(nóng)民補償安置及社會保障情況

　　當前，北碚區(qū)執(zhí)行土地征收政策為北碚府發(fā)〔2008〕89號文，該征地政策是以重慶市1999年渝府令第53號、渝府令55號為總原則以及渝府發(fā)〔2008〕45號文，結(jié)合我區(qū)實際出臺的征地政策文件。另外，針對我區(qū)拆遷的實際情況，另行制定了北碚府發(fā)〔2009〕18號文件作為一個補充通知。對被征地拆遷群眾的補償安置主要有以下幾方面：

　　(1)補償方面

　　土地補償費。土地補償費分區(qū)域不分地類按被征收土地面積進行計算，全區(qū)被劃分為三個片區(qū)，土地補償費為1.4萬元—1.6萬元/畝。土地補償費的80%首先統(tǒng)籌用于被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險;其余20%支付給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。如土地補償費的80%與個人繳納部分之和尚不能滿足參加基本養(yǎng)老保險資金需要的，其差額部分由征地單位補足。

　　人員安置補助費。農(nóng)轉(zhuǎn)非人員安置補助費按農(nóng)業(yè)人口計算2.8萬元/人。對未年滿16周歲的被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，其安置補助費全額支付給個人;對年滿16周歲及以上的被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，其個人按照有關(guān)規(guī)定應(yīng)繳納參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。

　　青苗補償。整社征收時，青苗補償面積按土地所有權(quán)證中的耕地面積計算;零星征收集體土地的青苗補償費按征地時實際種植面積計算。

　　農(nóng)村房屋補償。農(nóng)村房屋以集體土地使用權(quán)證和農(nóng)村房屋所有權(quán)證記載的合法面積為依據(jù)進行補償。以據(jù)實丈量為主要輔助手段，對無證的農(nóng)村房屋視其具體情況而定。

　　構(gòu)(附)著物補償。宅基地使用權(quán)范圍內(nèi)(含住房、牲畜圈舍、院壩)的地上構(gòu)(附)著物，按標準據(jù)實清理補償，或按被拆除房屋集體土地使用權(quán)證的用地面積，每平方米定額補償50元。以上兩種方式，以社為單位，由征地范圍內(nèi)50%以上被征地戶同意，統(tǒng)一選擇其中一種。

　　此外，宅基地使用權(quán)范圍外的地上構(gòu)(附)著物(含社級集體資產(chǎn))的補償，按批準征收的土地總面積扣除農(nóng)村居民點和林地面積后，每畝定額補償8000元。鎮(zhèn)、村集體資產(chǎn)按批準征收的土地總面積計算綜合補償費，標準為500元/畝。其中，鎮(zhèn)集體資產(chǎn)300元/畝，村集體資產(chǎn)200元/畝。

　　2.住房安置方面

　　住房安置對象住房安置可采取貨幣安置住房、統(tǒng)建優(yōu)惠購房方式，按每人30平方米建筑面積標準予以安置。對選擇貨幣安置方式的，貨幣安置具體標準按照不低于本區(qū)與被征地范圍相鄰地段經(jīng)濟適用住房銷售價格的原則，分不同區(qū)域確定。分為每平方米2300元和1700元兩個標準，并且出臺了鼓勵貨幣安置住房的方式，對其在規(guī)定時限內(nèi)自行搬遷完畢的，按應(yīng)安置面積，給予300元/平方米的貨幣安置獎勵費。

　　二、存在問題

　　農(nóng)民在失去賴以生存的土地轉(zhuǎn)為城市人員后，如何保證生活水平不降低，這是一個值得思考的問題。通過調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)北碚區(qū)的被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員普遍存在著幾個問題：

　　1.征地補償安置標準偏低

　　筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，70%以上的被訪者不愿意土地被征，反映的主要原因是征地的補償費太低。由于征用土地多處于城市郊區(qū)，征地前很大部分農(nóng)民家庭收入主要來源于蔬菜種植、房租和手工作坊等，征地后這些農(nóng)民失去了生產(chǎn)資料，在失去土地后收入水平略有所下降。在從北碚區(qū)現(xiàn)在執(zhí)行的政策上看：持有“兩證”的被拆除房屋的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員按每人30平方米建筑面積進行住房安置;住房安置方式實行貨幣化安置，有條件的可以實行統(tǒng)建優(yōu)惠購房安置，被征地農(nóng)民以300元/平方米的價格向住房安置方進行購買。實行貨幣化安置的，由征地單位與農(nóng)轉(zhuǎn)非人員簽訂貨幣安置合同。按每人30平方米，2300元/平方米的標準進行安置，但現(xiàn)目前北碚區(qū)的經(jīng)濟適用房的價格也已經(jīng)超過3000元/平方米。由于補償標準偏低，征地農(nóng)民在安排好住房和按規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險后，補償安置費已所剩無幾，無力參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險，加之由于文化背景、社會經(jīng)歷、經(jīng)濟水平、生活方式等等一系列差異，容易讓失地農(nóng)民對城市生活無所適應(yīng)，尤其是無城鎮(zhèn)生活技能的征地農(nóng)民，失去土地后生活缺乏保障。

　　2.失地農(nóng)民社會保障不健全

　　渝府發(fā)〔2008〕26號文件出臺，建立了重慶市被征地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險制度，北碚區(qū)也將被征地農(nóng)民全部納入的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，實現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”。按照北碚府發(fā)89號文件規(guī)定，16周歲以上的被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員將強制參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，參保費用由土地行政管理部門從其安置補助費中代為劃撥到勞動和社會保障部門，專項用于該征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的基本養(yǎng)老保險。但這僅僅解決了他們“老有所養(yǎng)”的問題，在就業(yè)、子女入學、醫(yī)療保障、最低保障等方面還不能與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇。如在就業(yè)保障方面，征地轉(zhuǎn)非后領(lǐng)不到待業(yè)證，也沒有專門針對征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的就業(yè)培訓，由于文化水平低、就業(yè)技能單一等，找工作很難;在子女入學方面，各區(qū)域?qū)Ρ据爡^(qū)范圍內(nèi)的學生上學都有免繳有關(guān)費用的優(yōu)惠政策，拆遷戶子女原來學校和新購房學校所在地往往不一致，對學生入學有不同的規(guī)定，被拆遷人在購房期間，因辦理戶口和房產(chǎn)證需要一段時間，這期間拆遷戶子女上學就成問題，且大部門安置小區(qū)沒有配套學校;在養(yǎng)老保險方面，現(xiàn)行養(yǎng)老保險政策，繳費年限必須滿15年，若中青年人員“就業(yè)無門”，無法續(xù)交養(yǎng)老保險，仍存在“老無所養(yǎng)”;在最低保障方面，現(xiàn)行城鎮(zhèn)低保政策規(guī)定，被征地農(nóng)民只有土地補償費和安置補助費按城市低保標準折算年限到期后才能享受，以致其5—10年內(nèi)根本無法享受。

　　3. 部分被征地農(nóng)民就業(yè)十分困難。

　　今年，北碚區(qū)有針對性的開展了對被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的就業(yè)培訓工作，對促進再就業(yè)起到了一定的積極作用。但從總體上講，對被征地農(nóng)民的職業(yè)培訓還缺乏體制、政策和經(jīng)費上的有力支持，加之農(nóng)民自身素質(zhì)偏低，沒有就業(yè)的過硬技術(shù)，遂導(dǎo)致失地農(nóng)民在城市多元化的就業(yè)格局中處于明顯的劣勢地位。根據(jù)筆者抽樣調(diào)查顯示，在政府及社會各界的大力努力下，目前，北碚區(qū)征地農(nóng)民就業(yè)率達到80%，但其中70%以上屬自謀職業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)，工作的穩(wěn)定性差。目前，城市就業(yè)壓力不斷增大，尤其那些年齡較大，文化程度較低的“40、50”人員很有可能會面臨生活無保障的狀態(tài)。

　　三、對策建議

　　1.完善以基本養(yǎng)老保險為主體的社會保障體系

　　我國是世界上最大的發(fā)展中國家，人口眾多，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡，建立健全與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)、滿足群眾需要的社保障體系，任務(wù)十分艱巨和繁重。在社會保障的目標及標準上，要給被征地農(nóng)民提供期穩(wěn)定的生活保障：一是完善基本養(yǎng)老保險費繼續(xù)繳納階段的政府承擔比例的優(yōu)惠政策，全面實現(xiàn)政府承擔50%，個人承擔50%;二是將未年滿16周歲的被征地人員納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險體系，建立個人檔案，使其達到年齡后可參加養(yǎng)老保險，并享受政府的優(yōu)惠政策;三是建立以養(yǎng)老保險為主，醫(yī)療保險、失業(yè)保險共同完善的社會保障體系;四是建立被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)，將所有成員納入系統(tǒng)管理，以便進行安置后的跟蹤調(diào)查及服務(wù)。

　　2.完善配套政策，多種方式安置被征地農(nóng)民

　　豐富留地安置。自1994年12月開始，重慶就將留地安置模式作為安置被征地農(nóng)民的方式之一，該安置方式必須通過興辦經(jīng)濟實體來進行人員安置，且還需安置農(nóng)轉(zhuǎn)非人員在10人以上，劃撥的土地還需按規(guī)定繳納征地成本費。這一系列限制性條件嚴重制約了這種方式的推行。建議進一步完善留地安置方式，配套產(chǎn)業(yè)政策，突破原有以地安置方式只能通過建立經(jīng)濟實體才能進行作為安置政策的界限，可采取留地折價入股、留地建房出租等多種靈活方式，而且這種做法只須地方政府的政策支持，既不需要支出額外的資金，又更好地保障了農(nóng)民的利益，不違反法律禁止性規(guī)定，是讓利與民的善舉，利于各項工作的開展，值得提倡和推廣。

　　積極推行 “雙保險”組合式安置被征地人員。建議以貨幣安置和基本養(yǎng)老保險安置方式為主，按照不同年齡階段，分別實行“雙保險”組合式安置政策，即未年滿16周歲的被征地人員實行“一次性貨幣安置+免費職業(yè)教育”;“中青年人員”實行“基本養(yǎng)老保險安置+就業(yè)安置”;“4050人員”實行“基本養(yǎng)老保險安置+留地安置”。此外，還可以推行兩套農(nóng)民公寓安置的方式，一套用于自己居住，剩余房子用來出租，獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟來源。這樣針對不同年齡階段人員的不同需求，兩種方式相互補充,既能讓有勞動能力的被征地人員充分實現(xiàn)就業(yè)，又能使實現(xiàn)就業(yè)困難的“40、50”人員在達到法定退休年齡前通過留地安置獲得的經(jīng)濟收入，以維持被征地人員的長遠生計。

　　3.建立有效的失地農(nóng)民培訓制度，盡力妥善做好就業(yè)安置

　　政府作為征地拆遷工作的主體，在嚴格依法征地的同時，要統(tǒng)籌安排就業(yè)培訓，努力實現(xiàn)就業(yè)。渝府發(fā)〔2008〕45號明確規(guī)定要促進被征地人員實現(xiàn)就業(yè)。因此，基本養(yǎng)老保險制度建立后，政府要根據(jù)不同年齡段的轉(zhuǎn)非人員自身的實際情況，制定切實有效的就業(yè)培訓工作計劃，積極探索創(chuàng)立政府和社會攜手合作、利益分享的機制，鼓勵投資興辦民辦培訓機構(gòu)，為被征地人員提供就業(yè)培訓和職業(yè)介紹等服務(wù)。筆者認為，可按16歲以下、中青年人員、“40、50”人員三個年齡段為界線進行分類。對16歲以下轉(zhuǎn)非人員，加強九年義務(wù)教育和職業(yè)高中等職業(yè)技術(shù)教育，為今后的發(fā)展提供基礎(chǔ);中青年人員和4050人員是就業(yè)培訓的重點群體，這部分人年富力強，對工作的需求迫切，做好這部分人的就業(yè)培訓并使其能夠得到就業(yè)，無論對轉(zhuǎn)非人員本身還是對社會的穩(wěn)定都有著積極的意義。

　　【參考文獻】

　　1、國務(wù)院，《國務(wù)院關(guān)于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2009〕3號)，2009年1月。

　　2、重慶市人民政府，《重慶市人民政府關(guān)于印發(fā)重慶市2007年12月31日以前被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本養(yǎng)老保險試行辦法和重慶市2008年1月1日以后新征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本養(yǎng)老保險試行辦法的通知》(渝府發(fā)〔2008〕26號)，2008年2月。

　　3、《重慶市北碚區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)貫徹重慶市人民政府關(guān)于調(diào)整征地補償安置政策有關(guān)事項的通知的實施辦法的通知》(北碚府發(fā)〔2008〕89號)，2008年7月。

　　4、《重慶市北碚區(qū)人民政府關(guān)于貫徹重慶市人民政府關(guān)于調(diào)整征地補償安置政策有關(guān)事項的通知的實施辦法的補充通知》(北碚府發(fā)〔2009〕18號)，2009年2月。

　　5、《重慶市北碚區(qū)人民政府工作報告》，北碚報總第2604期，2011年2月。

　　6、李國健，《被征地農(nóng)民的補償安置研究》，山東農(nóng)業(yè)大學博士學位論文，2008年6月。

　　7、重慶市國土房產(chǎn)學會征地分會，《我國征地制度的歷史發(fā)展》，征地工作研究第1期，2009年4月。

　　8、陳江龍，曲福田，《土地征用的理論分析及我國征地制度改革》，江蘇社會科學，2002年02期。