農(nóng)村縣級鎮(zhèn)社區(qū)管理問題及解決對策

　　農(nóng)村人口逐漸向城鎮(zhèn)化集中，導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民生活水平有待提高，也使得農(nóng)村縣級鎮(zhèn)社區(qū)管理出現(xiàn)了一定的問題，本文針對以上情況展開了研究，希望改善縣域治理現(xiàn)狀。

　　《湖北農(nóng)村金融研究》(月刊)創(chuàng)刊于1980年，由中國農(nóng)業(yè)銀行湖北省分行、湖北省農(nóng)村金融學(xué)會主辦。是ASPT來源刊和中國期刊網(wǎng)來源刊。本刊宗旨：反映理論成果，擴大信息交流，服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策;推進金融改革，指導(dǎo)工作實踐，發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)人才。

　　隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，以社區(qū)為載體的單位，日益成為城市居民難以脫離的一部分，更是國家治理體系現(xiàn)代化中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。撤村為社區(qū)，村民變居民，村社管理界限不清，職權(quán)歸屬模糊，作為政府機構(gòu)的行政末梢，這種混亂的管理問題，使得社區(qū)作為一種基層整合動員載體、新型的管理模式，難以發(fā)揮預(yù)想效果。

　　1 追根溯源

　　近年來，關(guān)于社區(qū)、治理等的討論眾多，社區(qū)類型龐雜，對于社區(qū)治理模式的優(yōu)化有必要對相關(guān)概念的由來、發(fā)展進行系統(tǒng)剖析。筆者認為，社區(qū)自產(chǎn)生起就是作為異化的單位存在，并承擔(dān)了與單位之于單位成員相對應(yīng)的社區(qū)之于社區(qū)居民的身份整合、合法性認可、福利保障等相應(yīng)責(zé)任。伴隨我國城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村人口向城市涌入，農(nóng)村村民生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)這些傳統(tǒng)聚居載體失去了賴以存在的關(guān)鍵要素，而城市面臨著外來人口安置及管理的難題，以提供服務(wù)為主要職能的社區(qū)便應(yīng)運而生。

　　1.1社區(qū)是單位的一種異化

　　單位雛形出現(xiàn)于20世紀40年代早期的中共治下的以延安為中心的陜甘寧邊區(qū)。以毛主席等為代表的中共在面對國民黨的軍事包圍、經(jīng)濟封鎖，在敵后開展大生產(chǎn)、干部培養(yǎng)等活動，這是最早的中國特色治理實踐之一。計劃經(jīng)濟時期，單位關(guān)系到生活必需品的發(fā)放、個人身份地位的界定等。單位制瓦解后，社區(qū)便作為政府解決居民的經(jīng)濟來源、福利保障等問題的重要載體，“采取當(dāng)?shù)亟鉀Q和當(dāng)?shù)刈灾霓k法，來填補單位消解后的空白”。這樣的社區(qū)兼具有單位提供社會保障以及組織動員的作用。

　　1.2社區(qū)是城鎮(zhèn)化進程的產(chǎn)物

　　伴隨著人口向城市的集中，農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)人口轉(zhuǎn)變，農(nóng)村失去了主要的管理憑借，土地不再是村民賴以生存的唯一依靠。走出農(nóng)村，靠外出打工等多樣化的形式補充甚至代替“靠地吃飯”的生活方式。這一進程中，一部分村民選擇在城市或城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域購買房屋或結(jié)婚定居，他們不僅擁有農(nóng)業(yè)戶口、農(nóng)村土地，接受以土地、戶口為依據(jù)的農(nóng)村(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的管理，同時又居住在城市或城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)，農(nóng)村(鄉(xiāng)鎮(zhèn))管理距離遠、難度大，城市管理卻沒有必要的管理依據(jù)，最終落為“三不管”人員，不利于社會穩(wěn)定，亟需一種新的管理載體。

　　1.3社區(qū)是一種居民管理模式的創(chuàng)新

　　伴隨計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，

　　農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)與土地直接聯(lián)系的戶籍制度、以家庭為本位的人口管理方式，日益成為經(jīng)濟社會發(fā)展的桎梏和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的阻礙。近年來，戶籍改革取消“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”之分，給依靠戶口區(qū)分管理人口的城市社區(qū)(街道辦)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)居委會、農(nóng)村村委會、農(nóng)村社區(qū)居委會等造成了很大困擾。而處于城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村居民和村民，需要社區(qū)這樣一個組織來應(yīng)對城市出現(xiàn)的新問題，提供配套的服務(wù)。

　　2 農(nóng)村縣級鎮(zhèn)社區(qū)雖小但問題眾多

　　2000年11月3日民政部發(fā)布了《民政部關(guān)于在全國范圍內(nèi)推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》，決定在全國范圍內(nèi)的城市推廣一種基本的社區(qū)組織模式，規(guī)定：社區(qū)指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。可見，社區(qū)主要是一種地域性的組織，以行政區(qū)劃等為劃分標(biāo)準(zhǔn)。但是基于我國疆域遼闊，東中西部地理水文氣候等多方面的差異，以及城鎮(zhèn)化進程中人口流動性強帶來的城鄉(xiāng)界限模糊等原因，基層社區(qū)差異性大，整合難度大;城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)類型無法確定，難以劃分社區(qū)類型，也就無法將試點成功的優(yōu)秀社區(qū)治理模式推廣開來;社區(qū)治理與鄉(xiāng)村文化傳承誰去誰留，難以取舍，全盤西化以及缺乏治理創(chuàng)新導(dǎo)致傳統(tǒng)鄉(xiāng)村衰落甚至消失。

　　S省L縣這一晉西北社區(qū)屬于中西部農(nóng)村縣級鎮(zhèn)政府引導(dǎo)型社區(qū)。中西部農(nóng)村縣級鎮(zhèn)政府引導(dǎo)型社區(qū)，大多地理條件復(fù)雜，管轄人口少，地區(qū)發(fā)展緩慢，村委會與社區(qū)居委會兩套班子，一套人馬，政策執(zhí)行與管理難度大，財政以政府轉(zhuǎn)移支付為依托，社區(qū)發(fā)展多依靠政府指導(dǎo)。作為案例的L縣Y鎮(zhèn)，現(xiàn)有6個社區(qū)，分別是D、X、B、T、Z、G社區(qū)。其中，D和X社區(qū)是建成最久的社區(qū)，組織體系及運作比較系統(tǒng)、完整。B與T社區(qū)處于建設(shè)摸索階段，多效仿D、X社區(qū)，問題較多。而Z和G社區(qū)還沒有辦公場所，只存在這個組織設(shè)置。在日常工作處理等相關(guān)事務(wù)分別隸屬于D、X社區(qū)，由它們代辦。

　　3 多頭管理，亟須理順

　　“加強社會管理的重心在社區(qū)，改善民生的依托在社區(qū)，維護穩(wěn)定的根基在社區(qū)”，“郡縣治天下安”，縣級鎮(zhèn)社區(qū)治理的好壞，關(guān)系到基層的穩(wěn)定，民生的根本，理順縣級鎮(zhèn)社區(qū)的治理關(guān)系，是社區(qū)治理的首要。然而城鎮(zhèn)化進程中，單位制的瓦解、住房商品化、勞動力市場、土地城市化等使得社區(qū)整合難度日益加大。

　　3.1多頭管理，權(quán)責(zé)不清，社區(qū)居委會的治理能力相對有限

　　3.1.1村委會與居委會(以下簡稱“兩委”)權(quán)責(zé)不清

　　村委會與社區(qū)居委會權(quán)責(zé)難以劃分。一些社區(qū)如B、T、D、X社區(qū)，是在城鎮(zhèn)化進程的推動下，在原有村的基礎(chǔ)上重新劃分出來的，如X社區(qū)居民是指居住在X村范圍內(nèi)，擁有城市戶口或者居民戶口的居民，正如Y鎮(zhèn)G書記所言在實際工作中，社區(qū)與村委會居民的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)在于所持戶口的性質(zhì)。在被追問戶籍改革后，不區(qū)分農(nóng)戶、市戶，統(tǒng)一改為居民戶，村與社區(qū)扶貧等工作如何劃分對象，G書記也莫衷一是。

　　再者，新的社區(qū)治理方式如網(wǎng)格化管理，網(wǎng)格化管理依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與實際上村與社區(qū)行政等工作事務(wù)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不一致，出現(xiàn)“可管可不管”的灰色地帶，在實際運行過程中難以實現(xiàn)有效的層層聯(lián)動。如與戶口性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)不同，B社區(qū)網(wǎng)格化管理按照明顯地理標(biāo)志為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，在雙重標(biāo)準(zhǔn)下，很容易出現(xiàn)村民與居民身份的重合或矛盾，產(chǎn)生為難問題“踢皮球”或繁瑣問題“拉鋸戰(zhàn)”現(xiàn)象。

　　3.1.2鎮(zhèn)政府與居民辦權(quán)責(zé)模糊

　　按照組織設(shè)置，縣政府下設(shè)民政局組織成立居民辦事委員會(簡稱“居民辦”)選舉產(chǎn)生各個社區(qū)居委會，縣政府下鎮(zhèn)政府選舉產(chǎn)生各個村委會。社區(qū)居委會與村委會應(yīng)該是同等地位，但實際社區(qū)居委會卻受制于村委會。

　　3.1.3居委會邊緣化

　　居委會的地位受到物業(yè)的威脅。良好的社區(qū)治理和居民自治可以催生社區(qū)公共空間的生長。現(xiàn)有的城市規(guī)劃往往重市政、輕社區(qū)，社區(qū)規(guī)劃基本上交給開發(fā)商，開發(fā)商則為利益主導(dǎo)而非社會治理主導(dǎo)。G社區(qū)，是依靠扶貧樓、危改樓、廣惠園小區(qū)建立的。小區(qū)物業(yè)成為了社區(qū)居民必不可少的生活幫手，有問題找物業(yè)，社區(qū)居委會反而被遺忘。由此看來，居委會功能邊緣化，社區(qū)責(zé)權(quán)沒能清晰地落實到位。

　　3.2社區(qū)管理人員素質(zhì)、能力及人才消化

　　社區(qū)工作人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，村委會與居委會人員管理混亂，人才受制于多頭管理，無法發(fā)揮自主創(chuàng)新能力，人才就地消化吸收困難，極易滋生不穩(wěn)定因素。

　　3.2.1社區(qū)居委會人員構(gòu)成復(fù)雜，管理多頭

　　人才是第一生產(chǎn)力，對基層治理至關(guān)重要。現(xiàn)服務(wù)于社區(qū)的工作人員有選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)班子成員、大學(xué)生村官、政府購買基層服務(wù)人員、雇傭人員等。其中，選舉產(chǎn)生的居委會領(lǐng)導(dǎo)班子是社區(qū)治理的主要力量，卻普遍缺乏文化知識，無法自主開展自動化辦公，卻占用了最主要的崗位及資金。相比較，缺乏一定工作經(jīng)驗的大學(xué)生村官、政府購買勞動力以及部分雇傭勞動者反而承擔(dān)著較大比例工作，卻沒有與工作份額相當(dāng)?shù)膱蟪辏焕谡{(diào)動人才積極性。加之，這些人受到除基層服務(wù)單位以外的機構(gòu)管理，很容易造成勞動者消極怠工，只服從其中一個管理單位。調(diào)查中，T社區(qū)居委會多次向鎮(zhèn)政府反映政府購買基層公共服務(wù)者不服從社區(qū)管理，據(jù)不完全統(tǒng)計在2015年一年間就被舉報至少4次，但由于購崗人員受兩頭管理，所以鎮(zhèn)政府只能口頭談話，作用不大。

　　3.2.2人才安置消化困難，無法發(fā)揮造血功能

　　據(jù)了解，大學(xué)生村官受教育水平高，但是少數(shù)村官難以與社區(qū)多頭管理現(xiàn)狀掣肘，無法改變居委會的管理亂象，反而受制于村委會，得分擔(dān)村的業(yè)務(wù)工作。再加上，村官調(diào)動頻繁，難以在短時間內(nèi)為社區(qū)做出巨大貢獻。以B社區(qū)為例，2012～2014年共有2名村官，2014～2015年共有1名，2016至今村官全部調(diào)走。政府購買服務(wù)基層人員較年輕，剛步入社會，處于人生的重要階段，面對多頭管理下繁瑣的工作，社區(qū)成員參差不齊的素質(zhì)，低廉的工作報酬，不僅沒能被消化為發(fā)展基層的主力，反而成為基層的不穩(wěn)定因子。據(jù)調(diào)查，2016年3月左右，此類人員就曾自主計劃組織去S省人民政府上訪。

　　4 結(jié)束語

　　城鎮(zhèn)一體化進程中，讓城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村居民都能共享改革開放的紅利是我們的共同愿望，但是畢竟城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村有著天然以及歷史的差異，農(nóng)村縣級鎮(zhèn)社區(qū)所存在的這種多頭管理問題就是這種差異化的表現(xiàn)，理清村社關(guān)系，明確管理權(quán)責(zé)，讓社區(qū)真正適應(yīng)村鎮(zhèn)的發(fā)展特點，才能更好地發(fā)揮出社區(qū)的服務(wù)職能以及社會資源整合和組織動員效果。

　　參考文獻：

　　[1] 劉建軍.居民自治指導(dǎo)手冊[M].上海：格致出版社，上海人民出版社，2016.

　　[2] [澳]薄大偉.單位的前世今生——中國城市的社會空間與治理[M].柴彥威，張純，等譯.南京：東南大學(xué)出版社，2014.