反思三十年工商行政管理職能作用

　　剛剛結(jié)束的黨的十七大報告明確提出。科學發(fā)展觀是發(fā)展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰(zhàn)略思想。重新反思改革開放三十年以來工商行政管理的職能作用，把科學發(fā)展觀的理念轉(zhuǎn)化為工商行政管理改革與發(fā)展的思路和措施，是我們當前和今后相當長一個歷史時期的中心任務(wù)。

　　《吉林工商學院學報》(雙月刊)創(chuàng)刊于1985年，是由吉林工商學院主辦的刊物。本刊以質(zhì)量選稿,特別歡迎具有前瞻性、創(chuàng)見性、對實踐有指導意義的理論研究成果。

　　一、以科學發(fā)展觀指導處理好“四個統(tǒng)一”的內(nèi)部關(guān)系

　　國家工商總局周伯華局長提出了監(jiān)管與發(fā)展、與服務(wù)、與維權(quán)、與執(zhí)法“四個統(tǒng)一”的工商行政管理的目標和基本任務(wù)。同時提出在貫徹落實“四個統(tǒng)一”過程中要注重解決帶根本性、全局性的重大問題。可以說，這是科學發(fā)展觀在工商行政管理上的具體化。貫徹落實科學發(fā)展觀。實現(xiàn)“四個統(tǒng)一”首要是弄明白、搞清楚“四個統(tǒng)一”相互之間的關(guān)系，才能從思想認識上適應科學發(fā)展觀的要求。昨天是今天的歷史。今天是明天的歷史，以史為鑒，才能更好地開創(chuàng)未來。筆者認為。從改革開放以來工商行政管理三十年的歷史經(jīng)驗看，“四個統(tǒng)一”的定位應該是：從工商行政管理的法定監(jiān)管職能著眼，“服務(wù)是宗旨、執(zhí)法是手段、維權(quán)是責任、發(fā)展是目的”。

　　(一)服務(wù)是宗旨

　　為人民服務(wù)本應是共產(chǎn)黨政府及其組成機構(gòu)的唯一宗旨。改革開放初期，工商行政管理工作正是適應了服務(wù)于市場、服務(wù)于人民生活、服務(wù)于社會經(jīng)濟發(fā)展，才得到了各級政府的重視，贏得了本身職能作用的加強。

　　十七大要求今后五年“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，各級政府要由傳統(tǒng)管理型向現(xiàn)代服務(wù)型轉(zhuǎn)變，同時明確指出：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能。形成權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。”工商行政管理部門的基本職能是市場監(jiān)管，服務(wù)要寓于監(jiān)管之中，監(jiān)管職能到位，規(guī)范好市場秩序就能促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，這就是立足法定職能的服務(wù)，這一認識無疑是正確的。但是，放在現(xiàn)在新時期建設(shè)服務(wù)型政府的大背景下來認識，又明顯不夠全面。工商行政管理部門在充分發(fā)揮市場監(jiān)管職能怍用的同時還應該借助自身的優(yōu)勢資源，為社會提供直接的服務(wù)產(chǎn)品，拓展社會服務(wù)職能。例如，在信息化社會的大背景下，工商行政管理部門的資源優(yōu)勢到底是什么?是信息。我們擁有的商事主體、市場行為信息無論是作用的基礎(chǔ)性、內(nèi)容的廣泛性、數(shù)量的豐富性和信息采集的及時性。都是獨一無二的。在信息化社會，信息服務(wù)是大服務(wù)。無論是社會公眾。還是各級政府對我們信息資源的需求都在不斷提高。將我們多年積累的信息加以整合、分析，并向社會公示，將信息資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會服務(wù)優(yōu)勢，不僅可以產(chǎn)生巨大的社會經(jīng)濟效益。而且還有助于提高我們的監(jiān)管效能。試想：如果企業(yè)信用信息得到廣泛傳播，使市場機制的約束作用得到極大強化，何愁規(guī)范市場秩序的治本之策不能起到巨大作用。

　　(二)執(zhí)法是手段

　　何為執(zhí)法，顧名思義應該是全面貫徹執(zhí)行國家法律規(guī)范。它應該是工商行政管理法定監(jiān)管職能的履行手段，既不是目的。更不是宗旨。

　　落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會。必須圍繞國家建立“行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與”市場監(jiān)管體系的總體要求，綜合考慮行政執(zhí)法與其他三方面的統(tǒng)一，形成整體合力。改變以往工商行政管理部門重執(zhí)法，輕視行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與以及部分人員在執(zhí)法中存在的“監(jiān)管就是執(zhí)法，執(zhí)法就是處罰，處罰就是罰款”。以罰代管、重罰輕管的現(xiàn)象。確立執(zhí)法為民，以人為本的執(zhí)法理念。

　　國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》中明確提出“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權(quán)責統(tǒng)一”的要求。正確理解合理行政的內(nèi)涵對于貫徹以人為本的執(zhí)法理念具有重要意義。合理行政不僅要求必須在法律規(guī)定的條件、種類、幅度下實施行政行為，而且要求行政行為要體現(xiàn)法律的立法宗旨、目的、內(nèi)在精神。準確適用法律。合理行政。不僅要正確行使自由裁量權(quán)。而且要求實施行政行為的手段和措施要適當。實施行政處罰時，面對多種行政手段、措施和自由裁量權(quán)、應按照必要性、適當性的要求。進行合理選擇。

　　對危害市場秩序但無明確法律規(guī)定或無相應罰則的行為。決不能熟視無睹，應通過行政指導方式加以糾正。對違法主觀故意性強。社會危害嚴重，屢教屢犯的違法行為，要采取法定幅度內(nèi)的高檔處罰標準，從重處罰。對主觀惡意小、社會危害小、初犯、偶犯、違法情節(jié)輕微的違法行為。則貫徹以教育為主的方針。以警告、限改為主要方式，促使行政相對人自覺糾正不當行為。這樣。有利于使行政相對人體會到工商行政管理部門的人性化管理，化解執(zhí)法矛盾，也有利于集中執(zhí)法力量打擊嚴重危害市場經(jīng)濟秩序的少數(shù)害群之馬。當前。在認識上特別要轉(zhuǎn)變重罰才是加大執(zhí)法力度的錯誤認識，明確人性化管理不僅有利于和諧社會的發(fā)展，而且有利于提高管理效能。對違法者處罰并不是目的。是為了糾正違法狀態(tài)，促使當事人引以為戒。維護良好市場秩序。促進社會經(jīng)濟全面發(fā)展才是執(zhí)法的真正目的。

　　(三)維權(quán)是責任

　　維護消費者合法權(quán)益是工商行政管理機關(guān)基于法定市場監(jiān)管職能的重要責任。何謂“消費者”?消費者實質(zhì)上是人民群眾經(jīng)濟學意義上的代名詞。換句話說，維護消費者合法權(quán)益就是維護人民群眾市場交易的權(quán)益。我們現(xiàn)在需要搞清的是，工商行政管理機關(guān)應如何“履責”?這是作為個體消費者的個別的、具體的合法權(quán)益與消費者整體的合法權(quán)益，在我們履責時，如何擺正關(guān)系的問題。作為運用公權(quán)力，維護市場公共秩序的政府機關(guān)，工商行政管理部門首位的責任應該是維護好涉及消費者整體權(quán)益的普遍性問題，其次才是在可能的情況下，去做好個別消費者的具體、特定的消費糾紛的調(diào)解。而不應該本末倒置，在轄區(qū)市場秩序混亂的狀態(tài)下。將主要精力放在后者。同時。以公共的行政權(quán)力去解決個體的民事糾紛，這不僅會帶來行政資源的極大浪費。而且也難免會造成行政法律關(guān)系侵權(quán)民事裁判權(quán)，造成法律救濟渠道的紊亂，也是目前我國以市場體制為導向的法律體系所無法支持的。但是，這并不等于說。工商行政管理機關(guān)對個體消費者的投訴就可以置之不理。除在可能的情況下予以調(diào)解外。更為重要的是。我們可以通過12315投訴舉報系統(tǒng)將個別、零星、分散的消費者投訴匯總、整合、分析、研究。排列出實施監(jiān)管的輕重緩急，及時向社會發(fā)布消費提示、警報，對違法違規(guī)的經(jīng)營者予以告誡、懲處。只有這樣，才能最大限度地維護消費者整體和長遠利益。

　　(四)發(fā)展是目的

　　胡錦濤總書記在十七大報告中明確指出：“科學發(fā)展觀。第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。”近年來，工商行政管理部門進行了許多卓有成效的監(jiān)管方式的改革，也收到了巨大效果。但一定要認清的是：監(jiān)管方式的改革一定不能替代監(jiān)管目的的實現(xiàn)。我們改革監(jiān)管方式，提高隊伍素質(zhì)，是為了更好地履行監(jiān)管職能。但更好地履行監(jiān)管職能又是為了什么?只能是為了社會經(jīng)濟更好更快的發(fā)展。

　　回顧國家工商行政管理三十年的發(fā)展歷程，改革開放初期為什么我們的工作在人員素質(zhì)不那么高、管理方式不那么科學的情況下受到重視?就是因為順應了“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，把促進以市場為導向的社會經(jīng)濟發(fā)展作為管理的目的。圍繞社會經(jīng)濟發(fā)展中的熱點、難點，如：面對農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制后的富余農(nóng)產(chǎn)品的出路問題、城市居民生活“幾難”和知青就業(yè)等問題，大力發(fā)展、培育了被稱之為“中國市場經(jīng)濟萌芽和胚胎”的集市貿(mào)易和個體經(jīng)濟，順應了“以市場為導向”的經(jīng)濟體制改革方向，同時也在實踐中了解、熟悉、學習、提高了對市場機制的把握，成為中國改革開放中最早熟悉市場調(diào)節(jié)規(guī)律的先行者，并錘煉、鍛造了今天這支隊伍。中國的市場經(jīng)濟改革是史無前例的。同樣。今天、以至未來中國的工商行政管理也只能是以社會經(jīng)濟科學、發(fā)展為目的，在服務(wù)于中國改革開放的實踐探索中發(fā)展。

　　二、斯的歷史時期，有針對性地解決社會經(jīng)濟發(fā)展的熱點、難點問題。是落實科學發(fā)展觀的具體措施

　　工商行政管理在落實科學發(fā)展觀的新的歷史征程中，一定要圍繞履行法定監(jiān)管職能，有針對性地解決社會經(jīng)濟發(fā)展的熱點、難點問題，為政府解憂、為群眾解難，才會在今后的行政管理體制改革中找到自己的恰當位置。政府機構(gòu)改革中工商行政管理機關(guān)職能定位誰說了算?當然是黨和政府領(lǐng)導說了算。但上海交大仰書綱教授認為，實際上最終是市場說了算。縱觀新中國工商行政管理幾起幾落的歷史。凡是國家放開搞活市場，就本能地需要對市場監(jiān)督管理。特別是改革開放三十年來，在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的新的歷史時期，政府把全面履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能作為行政管理體制改革的重點，從我國基本國情和實際情況出發(fā)，是把行政管理體制改革放在特定時代的政治、經(jīng)濟和社會大背景下來整體把握和整體推動的。

　　北京市有位領(lǐng)導說過：不“總攬全局、審時度勢”。寬嚴皆誤。周伯華局長在提出“四個統(tǒng)一”的工商行政管理改革與發(fā)展指導思想時，也要求注重解決帶根本性、全局性的重大問題。工商行政管理機關(guān)在總結(jié)改革開放三十年歷史經(jīng)驗，落實科學發(fā)展觀的新的歷史轉(zhuǎn)折關(guān)頭。從大局出發(fā)。立足法定市場監(jiān)管職能。到底工作重點應放在哪里?筆者認為還是應該立足于解決社會經(jīng)濟發(fā)展中突出的“熱點、難點”問題，“有為才能有位”。這是為工商行政管理在改革開放三十年歷史中的經(jīng)驗所印證了的真理。

　　(一)面對政府憂慮、百姓難以承受的房價過高、醫(yī)療和教育費用飛漲，工商行政管理部門應該充分發(fā)揮職能作用強化市場監(jiān)管

　　近年來，面對房價過高、醫(yī)療和教育費用飛漲帶來的三大“民生”問題，工商行政管理機關(guān)整頓投資公司、房地產(chǎn)公司，查處醫(yī)藥商業(yè)賄賂、治理出國留學中介，不能說沒有發(fā)揮作用。但是，在落實科學發(fā)展觀中。反思一下。與改革開放初期整頓市場物價、清整公司相比，是否力度小了點?當然，時過境遷有些政策法規(guī)存在爭議。不那么好用了。有人開玩笑說。歷史上工商局用放大鏡找“投機倒把”，把尋找商業(yè)機會的長途販運當成“投機倒把”處理，而今天真正的“投機倒把”明目張膽地在房地產(chǎn)市場上興風作浪。又說沒有“投機倒把”了。僅以人稱新三座大山之一的“住房”問題為例，上世紀九十年代初，北京市就曾出現(xiàn)過以“倒賣公房使用權(quán)”為特征的投機風潮，工商局通過查市場主體資格、嚴打交易行為。在有關(guān)部門密切配合下，及時地制止了這次投機風潮。世界上沒有哪個真正競爭有序的市場，會聽任操縱市場、過度投機等嚴重擾亂市場經(jīng)濟秩序的行為存在。當前我國房地產(chǎn)市場。囤積土地、房源，操縱市場價格的開發(fā)商有之;發(fā)布虛假信息，坐地倒買倒賣二手房產(chǎn)權(quán)的不法中介有之：為新開盤的商品房當“房托”，造成房價虛高的黑經(jīng)紀有之;為國際“熱錢”違規(guī)流入，當掮客、開地下黑錢莊炒房的也不在少數(shù)……。所有這樁樁件件，哪個不是市場監(jiān)管失靈的表現(xiàn)?當社會經(jīng)濟發(fā)展障礙、百姓危難之際，需要我們的時候，我們的市場監(jiān)管職能真正到位了嗎?

　　近年來，北京市工商局克服重重困難，在流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)管職權(quán)范圍內(nèi)，以奧運食品安全為突破口，改革監(jiān)管方式、創(chuàng)新食品市場監(jiān)管模式，收到了成效，得到了北京市政府和老百姓的認可，職能得到加強、裝備得到改善、地位隨之也有所提高。因此，履行市場監(jiān)管職能。迎著困難。發(fā)揮“甘當主力、甘當苦力”的奮進精神。有針對性地解決社會經(jīng)濟發(fā)展中的熱點、難點問題。既是落實十七大科學發(fā)展觀的具體措施，也是面對工商行政管理恢復三十年，處于新的轉(zhuǎn)折時期工商行政管理部門重振雄風的重大機遇。

　　(二)面對新一輪新農(nóng)村建謾、城鄉(xiāng)一體化改革。工商行政管理部門應該象改革開放初期對待農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制那樣具有大局意識和政治敏感性，有所作為

　　在建設(shè)和諧社會、落實科學發(fā)展觀中。目前最大的不和諧在于貧富差距擴大、城鄉(xiāng)差距擴大。貧富差距擴大，工商行政管理的著力點應是防止市場過度投機助長的財富向少數(shù)市場操縱者聚集;城鄉(xiāng)差距擴大。工商行政管理的著力點應是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織化程度過低問題。不能設(shè)想，在一個分散的、以小農(nóng)經(jīng)濟為主體的國度里。能順利建成現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。實現(xiàn)現(xiàn)代市場經(jīng)濟。因此，不解決以農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基本制度的“三農(nóng)”問題，我國的現(xiàn)代市場經(jīng)濟改革就難以為繼。要提高我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織化程度，采取墨西哥式的土地向少數(shù)農(nóng)場主集中，絕大部分失地農(nóng)民涌向大城市，形成圍繞首都墨西哥城的蔚為壯觀的貧民區(qū)，那將是中國社會的災難。

　　改革開放初期，國家工商總局簡報中曾經(jīng)介紹過北歐的合作社;1998年筆者參加《海峽兩岸農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場學術(shù)交流會》時，順便考察了臺灣支撐現(xiàn)代化批發(fā)市場的農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作社。反思我國五十年代的農(nóng)業(yè)合作化運動。應該承認其方向是正確的。問題出在從初級社向高級社，以至后來的人民公社的冒進式強迫過渡。幾十年后的今天，《合作社法》的頒布，為解決農(nóng)業(yè)組織化程度過低與現(xiàn)代市場經(jīng)濟無法銜接的矛盾提供了契機。因此，無論是重慶、成都的國家“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”綜合配套改革試驗區(qū)，還是普遍開展的新農(nóng)村建設(shè)，工商行政管理部門都應該將支持農(nóng)村合作組織的健康發(fā)展作為落實科學發(fā)展觀的著力點來重點突破。并且在此基礎(chǔ)上運用登記、商標、廣告、合同、市場管理等等諸多職能資源。從整體上為解決“三農(nóng)”問題再展當年發(fā)展集貿(mào)市場的雄風。為八億農(nóng)民奔小康服務(wù)。為全面推進國家經(jīng)濟建設(shè)作出貢獻。