關(guān)于地方財(cái)政壓力下的農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展

　　“兩會(huì)”的召開(kāi)，使“三農(nóng)”問(wèn)題再度成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，在中國(guó)特定的環(huán)境下，十三億人口中九億人口的龐大比例使得我們不得不去重視農(nóng)村和農(nóng)民有關(guān)的問(wèn)題，而農(nóng)村基礎(chǔ)教育又是農(nóng)村和農(nóng)民有關(guān)的問(wèn)題的重中之重，它對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)都有著重要意義。但是，就目前我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的現(xiàn)狀而言，卻不容樂(lè)觀，仍然存在許多亟待解決和完善的問(wèn)題。

　　一、“以縣為主”財(cái)政管理體制存在問(wèn)題

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入制度改為“以縣為主”，即將農(nóng)村義務(wù)教育納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，主要由縣級(jí)財(cái)政來(lái)投資農(nóng)村基礎(chǔ)教育。這一改革，盡管遏制了原先的亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是并未從根本上解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入問(wèn)題，因?yàn)榭h鄉(xiāng)財(cái)政原本是一體的(在許多地區(qū)，縣鄉(xiāng)財(cái)政一直都沒(méi)有完全分開(kāi))，將農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投資主體從鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為“以縣為主”，是一種“換湯不換藥”的做法。“以縣為主”，從縣級(jí)人民政府角度講，最關(guān)鍵、最核心的是保證對(duì)全縣教育需求提供較為充裕的供給，對(duì)全縣教育資源進(jìn)行高效合理配置。但對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，如果沒(méi)有中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，連干部和教師的基本工資都無(wú)力保障，更談不上為教育需求提供充裕供給;并且，縣級(jí)財(cái)政并不比鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政好到哪里去，它們基本都是“吃飯財(cái)政”，甚至不少是“欠債財(cái)政”供養(yǎng)人員“吃飯”尚且闕如，何來(lái)資金投入農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展。為此，在財(cái)政束縛下，縣級(jí)政府只好拼命地控制甚至壓縮教育編制，大范圍地撤并農(nóng)村中小學(xué)校。

　　二、農(nóng)村費(fèi)稅改革對(duì)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源沖擊不小

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革涉及到教育方面主要是“兩個(gè)取消”，即取消農(nóng)村教育集資，取消農(nóng)村教育費(fèi)附加。這兩項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源取消后，使目前本已嚴(yán)重不足的教育經(jīng)費(fèi)更加短缺，給農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展和農(nóng)村學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)重重困難。縣財(cái)政只能保證教師工資，鄉(xiāng)財(cái)政困難，哪來(lái)資金投入教育，因此費(fèi)稅改革后，教育投入不減只能是句大話、空話。而有些地方“教育附加費(fèi)”被取消后，有些學(xué)校每年就減少了十幾萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)，而由于1997年“普九”驗(yàn)收和“排危”等負(fù)債累累，原先計(jì)劃用農(nóng)村教育附加費(fèi)、集資逐年償還，現(xiàn)在取消了這些收費(fèi)項(xiàng)目，學(xué)校失去了還債之源，學(xué)校的生存和發(fā)展收到了極大的考驗(yàn)。

　　城市教育基本達(dá)到現(xiàn)代化，經(jīng)費(fèi)的不足導(dǎo)致農(nóng)村中小學(xué)仍然是一個(gè)教師一本書(shū)、一支粉筆一堂課。全國(guó)政協(xié)委員文家庭指出，農(nóng)村與城市相比，教師素質(zhì)相差越來(lái)越懸殊，教師的工資、福利待遇相差越來(lái)越懸殊，教學(xué)的設(shè)備、條件相差越來(lái)越懸殊，致使城市與農(nóng)村的教學(xué)質(zhì)量相差越來(lái)越懸殊，農(nóng)村的教學(xué)質(zhì)量嚴(yán)重滑坡。

　　三、預(yù)算管理中問(wèn)題不少

　　教育預(yù)算管理體制和機(jī)制不健全，也是影響農(nóng)村基礎(chǔ)教育資金使用效益的重要原因。

　　1.人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算

　　在中國(guó)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育體制中，教師根據(jù)報(bào)酬和素質(zhì)分成兩類：公辦教師和代課教師。代課教師起源于50～70年代由農(nóng)村集體設(shè)立的“民辦學(xué)校”(區(qū)別于“公立學(xué)校”)，這些學(xué)校的教師也稱為“民辦教師”，他們是由集體付報(bào)酬，不是政府正式工作人員，他們的任職條件也不那么嚴(yán)格。從80年代初期開(kāi)始，農(nóng)村集體組織開(kāi)始解體，農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)學(xué)校(公辦學(xué)校)之間的界限消失了。1986年，中央政府要求通過(guò)逐步取消民辦教師而把兩類教師合并。這主要通過(guò)停止聘用新的民辦教師、逐步把現(xiàn)有民辦教師轉(zhuǎn)為公辦或現(xiàn)有民辦教師退休來(lái)實(shí)現(xiàn)。到1990年，中央政府要求立即取消民辦教師類別，把所有民辦教師轉(zhuǎn)為政府工作人員。然而實(shí)施“以縣為主”后，有些縣級(jí)財(cái)力薄弱的縣，即使是現(xiàn)在，農(nóng)村地方政府仍然發(fā)現(xiàn)無(wú)論從財(cái)力上和師資供應(yīng)上，很難大量提高公辦教師數(shù)量以滿足農(nóng)村學(xué)校的需要。作為一種權(quán)宜之計(jì)，新的一類“代課教師”取代了民辦教師，兩者工資待遇差別很大，在某些縣，一個(gè)最低級(jí)別的公辦教師的月收入在400元以上，而一個(gè)代課教師根據(jù)其級(jí)別其工資只有56～160元，代課教師的大量存在，表明地方政府很難或不原意執(zhí)行中央政府的教育政策。在財(cái)政地方化之后，中央制定標(biāo)準(zhǔn)的政策變成無(wú)經(jīng)費(fèi)式命令，結(jié)果是給下級(jí)政府造成經(jīng)費(fèi)困難。代課教師現(xiàn)象也許反映了地方政府對(duì)工資靈活性的偏愛(ài)。隨著越來(lái)越按沿海地區(qū)和城鎮(zhèn)地區(qū)的水平來(lái)制定全國(guó)統(tǒng)一的工資待遇，而這些全國(guó)統(tǒng)一工資待遇又大大高于當(dāng)?shù)氐墓べY水平，地方政府不愿意或無(wú)力支付這些工資。為了解決這個(gè)問(wèn)題，只好以犧牲教育質(zhì)量為代價(jià)，依靠民辦教師或代課教師。