治理城郊農村違法建筑的法律問題研究

　　關鍵詞 農村 違法建筑 違法性 合理行政 強制拆除

　　作者：劉運新

　　城郊農村因毗鄰城市，其土地價值較遠郊農村高，近郊農村為了獲得土地升值價值，往往會以集體建設廠房或住宅用于出租和出售、戶籍地農民建設住宅用于出租或出售，形成“小產權房”或“出租屋”現象。行政機關在處置近郊村違法建筑時，應當在遵循“物盡其用”的物權原則的基礎上，充分考慮到當事人建設違法建筑的主、客觀因素，如房屋建筑的目的、與公共利益和鄰里利益的沖突等各方面的相關因素，在治理城市近郊農村違法建筑問題時，應當謹慎適應強制拆除這一手段，司法機關在審理強制拆除的行政訴訟時應當進行嚴格的合法性和合理性審查。[1]

　　一、城郊農村違法建筑現狀分析

　　城郊農村違法建筑情違法形比較復雜，對這些違法建筑進行分類認識是非常必要的，因為這關系到行政機關和司法機關對違法建筑違法的程度和各種利益之間的沖突關系等方面的認識，進而會直接關系到對違法建筑進行處置時的合法性和合理性考量。

　　(一)基于違法建筑違法情形的分類

　　從違法建筑本身的違法性來分析，可以將違法建筑分為四類：

　　1.基于集體利益需要或個人居住需要而建設的建筑，這些建筑因沒有履行了審批手續而屬于程序性違法建筑。

　　2.集體或村民基于營利需要而建設的建筑，如各種集體建設的“小產權房”和戶籍地村民建設的“一戶多宅”形成的“無產權房”或“超標建筑”。

　　3.集體通過違法簽訂合同將本村土地轉讓給戶籍地外的人建設的住宅。

　　4.村集體違法將本村土地使用權轉讓給域外投資者而建設的工商業建筑。

　　(二)基于利益關系沖突對違法建筑進行的分類

　　從違法建筑相關方的利益關系沖突來分析，可以將違法建筑分為以下幾類：

　　1.村民因侵害鄰里利益而形成的違法建筑，這種侵權一般是侵害了鄰居的通行、采光、排水等利益，違反的主要是民事法律規范。

　　2.村民因侵害了集體利益而形成的違法建筑，如“一戶多宅”“超標建筑”。

　　3.村集體或村民侵害國家耕地保護利益而形成的違法建筑，國家耕地保護制度屬于公共利益的范疇。

　　4. 村集體或村民建筑物權利益與城鄉規劃利益之間的沖突，因城鄉規劃在先而形成的違法建筑。

　　5.由上述四種違法情形中兩種或兩種以上利益沖突構成的復雜利益沖突而形成的違法建筑。

　　二、對城郊農村違法建筑的處置應堅持合法性和合理性原則的統一

　　城郊農村是建筑違法行為的高發區，各種違法情形和利益沖突錯綜復雜，行政機關在處置近郊農村違法建筑時，應當綜合考慮違法建筑本身的違法情形和利益關系沖突，充分權衡村民安居樂業的民生保障和內涵著公益的城鄉規劃之間的矛盾，做到處置違法建筑時既有充分的法律依據，又有合情合理的處置措施，不因行政機關的介入而產生增量矛盾，甚至激發各類矛盾。

　　(一)因純粹的鄰里利益沖突而形成的違法建筑的處置

　　純粹的鄰里利益沖突完全屬于民事關系的范疇，只能通過村民之間協商、和解、調解或民事訴訟的途徑加以解決，行政機關不宜直接介入該類沖突，因為行政機關直接介入該類沖突沒有法律上的依據。

　　(二)純粹因沒有履行審批程序而形成的違法建筑的處置

　　該類建筑實體上是合法的，如在原來的宅基地上翻修住宅或重建住宅用于自住，作為唯一的住宅，這是村民宅基地權的合理延續，但因沒有履行審批手續而構成程序性違法，對該類違法建筑責令其補辦審批手續即可。

　　(三)村集體轉讓土地使用權給域外投資者用于工商業經營而建設的違法建筑的處置

　　根據最新的土地管理法，應當先辦理建設用地審批手續，轉為國有土地使用權后才能進行工商業建設和運營，考慮到工商業運營的持續性，這一類違法建筑可以采用補辦手續的辦法，如將集體土地使用權補征為國有土地使用權，向國家補交相應的土地出讓金后維持原狀，國家再向村集體適當返還補償金。[2]

　　(四)村集體建設“小產權房”用于銷售的處置

　　這是比較嚴重的違反《土地管理法》和《城鄉規劃法》的行為，如果該類違法建筑履行了審批手續，可以采取參考相應地段向政府補交土地出讓金的辦法，拒絕繳納土地出讓金的，可以采取罰款、沒收這一類違法建筑的措施。如針對該地域的規劃出臺后，村集體或村民個人明知該規劃仍然違反規劃建設的違法建筑，應當予以強制拆除。

　　(五)對于村民“一戶多宅”問題的處置，要具體情況具體分析

　　1.“一戶多宅”中的多處住宅的總面積沒有超出當地住宅建設面積標準的，只要沒有占用耕地并辦理了審批手續，該類建筑屬于合法建筑。

　　2.占用耕地建設的“一戶多宅”，只保留一處住宅，其余責令其自行拆除并恢復原狀，不自行拆除的，由行政機關予以強制拆除。

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