中國城市行政管理體制改革的方向與路徑探討

　　基金項目：國家社會科學基金青年項目《戶籍制度改革與中國城市規模體系優化研究》(17CJL023)階段性研究成果。

　　[摘要]行政層級過多不僅會對城市的管理效率產生影響，也不利于經濟要素在各等級城市之間的有效配置，由此導致城市規模體系不合理、“中心-外圍”結構固化、城市間財權事權錯配等問題。文章綜合考慮新中國成立以來各類發展實踐帶來的經驗與教訓，尤其是改革開放時期的成功經驗，認為賦予各類城市平等發展權、構建公平合理的城市發展格局是破解當前中小城市發展困局的關鍵。城市行政管理體制改革應以兼顧公平與效率、實施漸進式改革、堅持差異化分類為基本原則，以建立扁平化城市行政管理體制、平衡政府與市場之間的關系、走高質量的新型城鎮化道路為主要路徑。

　　[關鍵詞]行政等級;城市管理;體制改革

　　一、中國城市管理體制行政等級化產生的主要問題

　　在中國，一個城市的規模大小和增長速度都與其所在城市行政等級體系中的位置高低有關[1-2]。行政等級越高，城市規模越大、增長越快。高行政等級城市過度膨脹，國家控制高行政等級大城市人口規模的政策基本失靈[3]。政府為維持大城市居民的福利水平、減少擁擠，通常采用提高落戶門檻、減少或不提供對外來人口的教育等基本公共服務方式來限制外來人口進入，以此降低本地城市居民的生活成本和提高就業機會[4]。這也在一定程度上解釋了小城鎮最先放開戶籍限制，中小城市逐步放開戶籍限制，省會城市戶籍改革力度最小的原因[5]，北京、上海等超大城市戶籍至今也未能松動。此外，中國這種等級分明的城市行政管理體系，在一定程度上阻礙了要素的自由流動，導致市場存在顯著的行政分割現象，不僅難以形成全國統一的大市場，各級城市之間也難以形成合理的分工與合作體系[6-7]。

　　綜合現有學者的研究，行政等級化的城市管理體制造成3個方面的主要影響，即城市規模體系分布不合理、“核心-邊緣”的城市空間結構固化、各層級城市財權事權不匹配現象突出。

　　(一)城市規模體系分布不合理

　　城市規模體系分布是指一個國家或區域內不同規模城市的分布情況，也稱城市規模分布體系。許多學者都證實了城市規模分布不同會對該國家或地區的資源配置、經濟增長以及居民收入等產生不同的影響[8-10]。因此，構建一個合理的城市規模體系就成為政府制定城市政策的一個主要目標。

　　盡管目前學術界采用ZIPF、GIBRAT等定律來判斷城市規模體系是否合理[11]，但由于其背后缺乏有效的經濟學理論闡釋，適用性始終受到經濟學家們的懷疑。例如，ZIPF定律并不適用全樣本分析，在全球范圍中并未得到普遍證實且各個國家之間存在顯著差異[12-15]。除此之外，一些學者從中國實際情況出發認為，城市化進程還未結束、城市發展模式不同以及行政區劃調整頻繁、統計數據質量不高等原因都造成了難以估計中國城市規模體系的合理性[16-17]。總體來看，行政等級化對中國城市規模體系分布造成的影響主要體現在以下兩大方面。

　　1. 大城市太大

　　在中國，城市規模往往與其政治地位、行政等級高度相關。一個城市的行政等級越高，其所獲得中央財政支持等政治資源也越多[2]。在市場機制作用下，由于規模效應的存在，人口、資本等要素進一步向高行政等級城市聚集，由此產生以下兩大現象。

　　第一，人往“高”處走。“高”即高行政等級城市。從微觀個體角度來看，一個城市行政等級越高，其所配置的教育、醫療等基本公共服務資源越優越，就業及創業機會也往往越多，對勞動者的吸引力自然也就越大。已有研究表明，中國的直轄市、計劃單列市以及各省省會等高行政等級城市吸引了全國近54.1%的流動人口，而依據國家統計局2015年的抽樣調查，流入地級及以上城市的農民工占全部外出農民工的比例達66.3%[18]。

　　第二，大城市過度擁擠。大城市由于集聚了大量的優勢資源，吸引了大量的外來人口，必然會造成擁擠。中國大城市的擁擠一般涵蓋兩個層面：一方面，由于歷史原因，中國城市對居民教育等公共服務資源的配置，往往以戶籍人口規模進行確定，并且由于大城市獲得戶籍的門檻比較高，導致教育等基本公共服務的供給遠遠小于人口需求;另一方面，大城市外來人口涌入的速度過快、數量過多，往往超過本地在住房、交通等方面建設的速度，造成交通基礎設施承載過量、住房供給不足，從而造成擁擠現象。

　　2. 中小城市規模不足

　　促進“大中小城市協調發展”是中國政府推進新型城鎮化戰略實現的主要目標之一，并在“嚴格控制大城市規模”的基礎上，合理發展中等城市和小城市。20世紀八九十年代，為加快城鎮化進程，增強城市對農村的帶動作用，中國實施了以“撤縣設市”為主要手段的小城鎮優先發展戰略，但效果并未達到預期[19]。隨后政府開始鼓勵發展以地級市為主的中等城市，這些城市往往通過“撤縣并區”的方式來擴大城市規模，但由于這些中等城市對人口的吸引力遠不如大城市，結果造成“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”[20]，導致大量城市“新區”變“鬼城”。

　　為進一步發展中小城市，中國政府在2014年出臺的《國家新型城鎮化規劃(2014—2020)》提出“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開城區人口50萬—100萬的城市落戶限制”，希望通過戶籍制度改革來引導人口向中小城市聚集。盡管城區常住人口在100萬人以下的中小城市及小城鎮的落戶限制已經陸續取消，但從實際效果來看，中等規模依然不足、大城市依然較大、小城市依然較小。總體來看，中小城市規模不足主要存在以下兩大方面的原因。

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