市政工程造價(jià)控制存在的問(wèn)題及對(duì)策

　　摘要：從我國(guó)的發(fā)展階段和現(xiàn)行政策層面上來(lái)看，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)既是我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心內(nèi)容，又是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。市政工程作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分，由于其具有公益性的本質(zhì)和政府主導(dǎo)投資、投資額度大等特點(diǎn)，使得其工程造價(jià)受到特別的關(guān)注與重視。本文著重于對(duì)市政工程造價(jià)控制進(jìn)行研究，通過(guò)分析其項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、實(shí)施及竣工驗(yàn)收等各階段存在的問(wèn)題及不足，從而提出了相應(yīng)的改進(jìn)對(duì)策，以期對(duì)于提高市政工程的造價(jià)控制與管理提供一定的參考意義。

　　關(guān)鍵詞：市政工程;造價(jià)控制;管理;對(duì)策

　　0 引言

　　從我國(guó)的發(fā)展階段來(lái)看，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化加速增長(zhǎng)階段，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)必將是今后中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心內(nèi)容，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)核心。從國(guó)家政策層面上來(lái)看，2017年下半年，由住建部和發(fā)改委組織編制的《全國(guó)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)“十三五”規(guī)劃》正式發(fā)布實(shí)施。作為首次編制的國(guó)家級(jí)、綜合性市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，《規(guī)劃》提出了“十三五”時(shí)期城市市政基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的24項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)、12項(xiàng)規(guī)劃任務(wù)及重點(diǎn)工程，并強(qiáng)調(diào)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，是“十三五”時(shí)期城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要支撐。因此，可以預(yù)見(jiàn)，隨著《規(guī)劃》政策的逐步落實(shí)推進(jìn)，市政工程將會(huì)迎來(lái)新一輪的增量提效發(fā)展機(jī)遇。

　　1 市政工程的內(nèi)涵

　　市政工程(Municipal Engineering)是指市政設(shè)施建設(shè)工程。在我國(guó)，市政設(shè)施是指在城市區(qū)、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)設(shè)置、基于政府責(zé)任和義務(wù)為居民提供有償或無(wú)償公共產(chǎn)品和服務(wù)的各種建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)備等。市政工程包括城市道路、橋梁、隧道與軌道交通、給水排水、供電、燃?xì)狻⑼ㄐ拧⑸罾疤幚怼@林綠化等城鎮(zhèn)公用事業(yè)工程。

　　市政工程作為政府出資主導(dǎo)的、不以盈利為目的、與城鎮(zhèn)化建設(shè)配套的公用事業(yè)工程，建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)即為全社會(huì)提供公益服務(wù)，因此具有公益性和非盈利性的本質(zhì)。它與其他建設(shè)工程相比較，具有以下鮮明的特點(diǎn)：

　　①市政工程建設(shè)的開(kāi)發(fā)投資主導(dǎo)方基本上是各級(jí)地方政府。雖然，近兩年來(lái)國(guó)家政策層面上積極鼓勵(lì)和推進(jìn)以PPP模式開(kāi)發(fā)和建設(shè)市政工程，其投資主體、資金來(lái)源和投資方式逐漸呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。但是，鑒于市政工程的公益性性質(zhì)，地方政府依舊是市政工程建設(shè)的主要規(guī)劃者和最終管理者，對(duì)市政工程的開(kāi)發(fā)和建設(shè)起著至關(guān)重要的作用。

　　②市政工程項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中有太多的不確定因素。一方面，市政工程為公共決策項(xiàng)目，其建設(shè)資金來(lái)源、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高低、征地用地規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、項(xiàng)目招投標(biāo)等各個(gè)環(huán)節(jié)涉及到多方的利益平衡關(guān)系，受到社會(huì)環(huán)境及外界環(huán)境的影響較大;另一方面，項(xiàng)目本身建設(shè)規(guī)模大，施工期短，施工地點(diǎn)多受市區(qū)限制，隱蔽工程多，建設(shè)工序繁多且復(fù)雜，質(zhì)量要求高等，容易導(dǎo)致實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)諸多不確定性的問(wèn)題。

　　③市政工程項(xiàng)目的投資額度較大。市政工程一般建設(shè)規(guī)模大，為達(dá)到當(dāng)?shù)卣蟮某鞘薪ㄔO(shè)要求和品位，所需投資的金額往往較大，近年來(lái)全國(guó)用于市政工程建設(shè)投資額基本穩(wěn)定在二萬(wàn)億元左右。

　　2 市政工程造價(jià)控制的意義

　　工程造價(jià)(Project Costs，PC)是指構(gòu)成項(xiàng)目在建設(shè)期預(yù)計(jì)或?qū)嶋H支出的建設(shè)費(fèi)用，包括建筑工程費(fèi)、安裝工程費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)以及其他的相關(guān)費(fèi)用。市政工程的工程造價(jià)是衡量市政工程項(xiàng)目的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，它的高低直接影響著市政工程建設(shè)的成功與否。任何一個(gè)市政工程在項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、實(shí)施及竣工驗(yàn)收各個(gè)階段都涉及到工程成本和費(fèi)用的產(chǎn)生，如何進(jìn)行有效的工程造價(jià)控制，用有限的政府財(cái)政資金為廣大市民提供質(zhì)量好、造價(jià)低的市政工程，對(duì)發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)市政工程投資的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙重目標(biāo)具有重要意義。

　　3 市政工程造價(jià)控制各階段存在的問(wèn)題分析

　　3.1 決策階段 研究資料表明，工程項(xiàng)目決策階段對(duì)造價(jià)影響最大，其影響總造價(jià)可能性達(dá)到95%以上，而實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用占造價(jià)的百分比只有1-2%。在市政工程項(xiàng)目決策階段，由于建設(shè)單位的好大喜功或?qū)I(yè)受限，沒(méi)有組織項(xiàng)目專家論證，沒(méi)有做好項(xiàng)目前期工作就盲目倉(cāng)促上馬，忽視決策階段造價(jià)控制，這使得項(xiàng)目在開(kāi)工之前工程造價(jià)就處于失控狀態(tài)。

　　3.2 設(shè)計(jì)階段 同樣的，設(shè)計(jì)階段對(duì)影響工程總造價(jià)可能性為40%-70%，僅次于項(xiàng)目決策階段。然而，建設(shè)單位往往沒(méi)有采取應(yīng)有的措施來(lái)加強(qiáng)造價(jià)管理，如限額設(shè)計(jì)未能全面推行，缺乏對(duì)設(shè)計(jì)方案造價(jià)指標(biāo)的控制約束，容易造成設(shè)計(jì)保守，造價(jià)偏高;又如許多市政工程項(xiàng)目沒(méi)有推行設(shè)計(jì)招標(biāo)，選取的設(shè)計(jì)單位性價(jià)比較低，因而導(dǎo)致工程造價(jià)沒(méi)有得到合理降低。

　　3.3 招投標(biāo)階段 根據(jù)我國(guó)工程建設(shè)相關(guān)法律規(guī)定，市政工程項(xiàng)目必須實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)制度。建設(shè)單位為了擬建項(xiàng)目盡快完成招標(biāo)，盡早實(shí)現(xiàn)開(kāi)工，通常在編制工程量清單和控制價(jià)的同時(shí)，同步完成招標(biāo)文件的編制，造成了工程量清單和控制價(jià)編審與招標(biāo)條款和施工合同的不一致，給后續(xù)的工程造價(jià)管理帶來(lái)了許多隱患。

　　3.4 實(shí)施階段 市政工程實(shí)施階段是資金投入和造價(jià)控制的最關(guān)鍵階段，很多不確定的因素都會(huì)影響工程的預(yù)期造價(jià)，這其中對(duì)造價(jià)影響最大的是工程變更和索賠。如建設(shè)單位未能嚴(yán)格控制工程變更，對(duì)于必須進(jìn)行的變更工程量及內(nèi)容隨意審核簽證，或?qū)Τ邪痰乃髻r輕易答應(yīng)管理不嚴(yán)格，將不可避免導(dǎo)致合同外造價(jià)增加。

　　3.5 竣工驗(yàn)收階段 竣工驗(yàn)收結(jié)算主要存在的問(wèn)題為工程計(jì)量不按規(guī)定計(jì)算，隨意高套或誤套定額，不認(rèn)真執(zhí)行規(guī)定的定額單價(jià)，取費(fèi)計(jì)算多加少扣、重復(fù)計(jì)價(jià)、惡意拖欠結(jié)算款等現(xiàn)象，造成了施工方與建設(shè)單位的相互扯皮，進(jìn)而影響了市政工程的工程進(jìn)度和資金預(yù)算，導(dǎo)致工程造價(jià)增加。

　　4 提高市政工程造價(jià)控制的建議及對(duì)策

　　4.1 決策階段控制 工程項(xiàng)目決策是指建設(shè)單位通過(guò)對(duì)擬建項(xiàng)目的必要性和可行性進(jìn)行研究論證，對(duì)不同建設(shè)方案從技術(shù)經(jīng)濟(jì)兩方面進(jìn)行比較篩選，從而選擇和確定建設(shè)投資方案的過(guò)程。項(xiàng)目決策不僅對(duì)后續(xù)各個(gè)建設(shè)階段工程造價(jià)有決定性的影響，而且對(duì)項(xiàng)目建成后的經(jīng)濟(jì)效益也有著非常重要的影響，因此，建設(shè)單位需要高度重視項(xiàng)目決策工作。可以采取的主要措施有：①做好市場(chǎng)研究預(yù)測(cè)工作，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的必要性反復(fù)論證，避免項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，合理利用有限資源，選出最佳方案，發(fā)揮最好的投資效益;②做好前期方案優(yōu)化工作，按照最佳性價(jià)比原則，進(jìn)行多種方案比選，從而使工藝流程、設(shè)備選型科學(xué)合理，節(jié)約建設(shè)資金;③做好基本資料的收集工作，如項(xiàng)目所在地的三通一平狀況、材料設(shè)備人工的基礎(chǔ)價(jià)格以及現(xiàn)有已建類似的工程資料等，確保收集到齊全并準(zhǔn)確的各項(xiàng)基本資料，從而為項(xiàng)目投資概算的精準(zhǔn)編制奠定良好的基礎(chǔ)。

　　4.2 設(shè)計(jì)階段控制 工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)是對(duì)擬建市政工程項(xiàng)目實(shí)施在技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上的全面而詳盡的工作安排。項(xiàng)目決策完成后，設(shè)計(jì)工作就成了工程建設(shè)和項(xiàng)目造價(jià)的核心問(wèn)題，設(shè)計(jì)方案的優(yōu)劣直接制約著項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度和成本。在這一階段，建設(shè)單位要充分認(rèn)識(shí)到設(shè)計(jì)工作對(duì)工程造價(jià)控制的重要性，采取設(shè)計(jì)招標(biāo)篩選、造價(jià)限額設(shè)計(jì)、變更及時(shí)解決等措施，注意加強(qiáng)與設(shè)計(jì)單位的密切配合，充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)設(shè)計(jì)單位的積極性、創(chuàng)造性，不斷提高和優(yōu)化設(shè)計(jì)水平，使投資估算成為施工圖設(shè)計(jì)的一種硬性約束，從而實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)階段對(duì)工程造價(jià)的有效控制。

　　4.3 招投標(biāo)階段控制 目前，我國(guó)的市政工程實(shí)行公開(kāi)招投標(biāo)制度，利用市場(chǎng)來(lái)優(yōu)化資源配置，使符合資質(zhì)的供貨或施工方可以同一平臺(tái)自由競(jìng)爭(zhēng)，從而實(shí)現(xiàn)降低工程成本、提高工程質(zhì)量的目的，進(jìn)而使項(xiàng)目的工程成本也得到合理有效的控制。因此，做好包括設(shè)備、材料采購(gòu)招標(biāo)和建設(shè)施工招標(biāo)等各方面的招標(biāo)工作對(duì)項(xiàng)目工程造價(jià)的控制也是非常關(guān)鍵的一步。一般來(lái)說(shuō)，招標(biāo)文件是投標(biāo)人投標(biāo)報(bào)價(jià)的依據(jù)，是甲乙雙方簽訂合同的基礎(chǔ)，也是處理爭(zhēng)議索賠的重要依據(jù)之一。因此，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確的完成招標(biāo)文件的編制，對(duì)工程造價(jià)的計(jì)價(jià)方式、定額及費(fèi)用的取定、增加工程的結(jié)算方式等都要予以明確，以免引起合同執(zhí)行過(guò)程中不必要的糾紛爭(zhēng)議，有效避免過(guò)多索賠事件的發(fā)生。

　　4.4 實(shí)施階段控制 在市政工程的實(shí)施階段，雖然工程設(shè)計(jì)及招投標(biāo)工作已完成，其工程量已基本具體化，但這一階段是工程實(shí)體的建設(shè)形成階段，若管控不當(dāng)，就可能會(huì)對(duì)工程造價(jià)的產(chǎn)生較大的影響。這一階段可采取的主要措施有：①審查及優(yōu)化施工方案，經(jīng)過(guò)多方比選，選擇一個(gè)技術(shù)切實(shí)可行、工期質(zhì)量都有保證、成本較為經(jīng)濟(jì)合理的方案，從而達(dá)到從源頭上控制工程造價(jià)的目的;②加強(qiáng)監(jiān)理工作的管理，建立一個(gè)高效健全的監(jiān)理體系，確保工程項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度和成本的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，充分發(fā)揮監(jiān)理控制造價(jià)、增進(jìn)效益的重要作用;③嚴(yán)格控制工程變更，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘、專家論證、圖紙會(huì)審、技術(shù)交底等各個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)規(guī)章制度，對(duì)在施工過(guò)程中出現(xiàn)的工程變更進(jìn)行有效的控制和管理，盡量減少合同外費(fèi)用的產(chǎn)生;④加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)簽證管理，制定簽證管理標(biāo)準(zhǔn)程序，做好施工現(xiàn)場(chǎng)記錄，做到“隨到隨簽”，堅(jiān)決杜絕定性化和含糊不清的簽證的產(chǎn)生，確保索賠費(fèi)用的真實(shí)合理性。

　　4.5 竣工驗(yàn)收階段控制 竣工驗(yàn)收是市政工程造價(jià)控制的最后環(huán)節(jié)。建設(shè)單位在審核項(xiàng)目竣工結(jié)算時(shí)，需要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家相關(guān)的政策規(guī)定和內(nèi)部文件制度，對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案圖紙、合同規(guī)范要求、工程變更記錄、現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收簽證和完工驗(yàn)收資料等重要文件進(jìn)行認(rèn)真嚴(yán)格地復(fù)查、審核，將工程造價(jià)嚴(yán)格控制在預(yù)算范圍以內(nèi)。

　　5 總結(jié)

　　市政工程的造價(jià)控制是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性、策略性以及綜合性都很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)管理工作，需要進(jìn)行全過(guò)程、多方位的控制和管理，即包括對(duì)其項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、實(shí)施及竣工驗(yàn)收等各階段進(jìn)行有效的控制及管理。建設(shè)單位必須對(duì)其每個(gè)階段所存在的問(wèn)題及不足進(jìn)行針對(duì)性的造價(jià)控制和管理，減少或避免項(xiàng)目實(shí)施中的潛在造價(jià)增加的風(fēng)險(xiǎn)，才能利用好有限的市政建設(shè)資金，發(fā)揮出市政投資最佳的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，真正做到“好鋼用在刀刃上”，最終為全社會(huì)提供出性價(jià)比較高的市政工程。

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